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RELAZIONE DEL CONSIGLIERE GIORGIO PRUCCOLI

RELATORE DELLA COMMISSIONE

 

Il presente progetto di legge nasce dalla volontà dei Comuni di Montescudo e Monte Colombo, appartenenti dal 2001 all’Unione di Comuni denominata “Unione della Valconca", di avviare un processo di fusione che possa consentire loro, da un lato di perseguire adeguati margini di efficienza, efficacia e razionalizzazione dei costi (a fronte della cronica carenza di risorse), dall’altro di garantire servizi quantitativamente e qualitativamente soddisfacenti.

 

Per appurare la fattibilità di una tale fusione e verificare la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dalla stessa legge regionale (art. 3 della legge regionale n. 24 del 1996), i Comuni hanno elaborato al loro interno una prima analisi preliminare ad esito della quale, verificata la fattibilità tecnico-organizzativa, economico-finanziaria e politica–istituzionale della fusione, hanno inoltrato alla Giunta regionale formale istanza ex art. 8, comma 2 della legge regionale n. 24 del 1996 per l’avvio del relativo iter legislativo. I Comuni di Montescudo e Monte Colombo, infatti, impossibilitati ad esercitare direttamente l’iniziativa legislativa per la fusione poiché non raggiungono complessivamente la soglia dei 50.000 abitanti richiesta dallo Statuto regionale per l’iniziativa popolare, hanno presentato nel marzo del 2015 una istanza congiunta alla Giunta regionale - acquisita dalla Regione Emilia Romagna il 12.3.15 prot. PG n.158745 - alla quale è stata allegata la delibera del Consiglio comunale di Montescudo n.2 del 09.03.2015 approvata all’unanimità e la delibera del Consiglio comunale di Monte Colombo n.12 del 09.03.2015 approvata con la maggioranza dei due terzi dei consiglieri assegnati, così come previsto dal decreto legislativo n. 267 del 2000, art. 6, comma 4.

 

I due Comuni hanno una popolazione complessiva di 6.838 abitanti ed una estensione di circa 32 chilometri quadrati. I confini del nuovo Comune generato dalla fusione dei Comuni di Montescudo e Monte Colombo sono stati oggetto di una verifica di regolarità tecnica da parte del Servizio statistica e informazione geografica che ha dato esito positivo come risulta dalla nota prot. NP 2015.4291 del 03.04.2015.

 

La Giunta regionale, previo accertamento della sussistenza di tutti i presupposti di forma e di sostanza necessari al fine di attivare la procedura di fusione, ha aderito all’istanza assunta dai Comuni interessati nel rispetto dei quorum deliberativi previsti e ha approvato con deliberazione n. 494 del 04 maggio 2015 il progetto di legge “Istituzione di nuovo Comune mediante fusione dei Comuni di Monte Colombo e Montescudo nella Provincia di Rimini” (oggetto assembleare n. 579).

 

Sul progetto di legge regionale in esame non è stato invece possibile ottenere il parere del Consiglio delle Autonomie locali (ex art. 6 della legge regionale n. 13 del 2009) in quanto, in fase di approvazione del progetto di legge di fusione, tale organismo, che doveva essere ricostituito ai sensi dell’ art. 11 della legge regionale n. 2 del 2015 nella composizione transitoria già prevista dall'art. 84 della legge regionale n. 7 del 2014 (in quanto la sua operatività era cessata il 1 gennaio 2015), non si era ancora insediato.

 

Il progetto di legge regionale è stato quindi pubblicato nel Supplemento speciale del Bollettino ufficiale della Regione Emilia-Romagna n. 29 del 07 maggio 2015. Il Presidente dell’Assemblea legislativa il 7 maggio 2015 ha provveduto ad inviare, ai sensi dell’articolo 10 della legge regionale n. 24 del 1996, la richiesta di parere alla competente Provincia di Rimini che ha rilasciato il proprio parere positivo con deliberazione del Consiglio provinciale n. 11 del 25 maggio 2015. Non si è provveduto invece a inoltrare analoga richiesta alle amministrazioni comunali in quanto si rientra nell’ipotesi prevista all’art. 10, comma 2 della legge regionale n. 24 del 1996.

 

Il progetto di legge regionale è stato iscritto all’ordine del giorno dell’Assemblea legislativa ed assegnato, ai sensi dell’art. 10, comma 4 della legge regionale n. 24 del 1996 alla competente Commissione assembleare Bilancio, Affari generali ed istituzionali che, dopo aver nominato i relatori nella seduta del 12 maggio 2015 e illustrato il progetto di legge nella seduta del 18 giugno 2015 e si è riunita in sede referente nella seduta del 23 giugno 2015, al fine di esaminare il progetto di legge, il parere pervenuto e la proposta di delibera di indizione del referendum da parte dell’Assemblea Legislativa. I Sindaci dei Comuni interessati, interpellati dal Consigliere relatore, hanno entrambi rinunciato alla possibilità di essere auditi in Commissione.

 

In primo luogo la Commissione, considerato che l’iniziativa legislativa in questione non rientra tra le ipotesi contemplate all’art. 11, comma 1 della legge regionale n. 24 del 1996, per le quali l’indizione del referendum consultivo è obbligatoria, ha valutato, ai fini di proporre all’Assemblea l’indizione, ai sensi del comma 1 bis dello stesso articolo, se l’iniziativa di fusione fosse o meno meritevole di essere proseguita, poiché nel caso vi fosse una pregiudiziale contrarietà al suo ulteriore corso, il progetto di legge avrebbe potuto essere definitivamente non approvato senza nemmeno espletare la consultazione referendaria preliminare (come prevede l’art. 11, comma 1 ter della legge regionale n. 24 del 1996). Diversamente, se si vuol dar corso alla fusione, l’espletamento del referendum consultivo, come più volte ribadito della Corte costituzionale, è da ritenersi obbligatorio, ai sensi dell’articolo 133, comma 2 della Costituzione che prevede espressamente che, prima di approvare una legge regionale di modifica delle circoscrizioni comunali, debbano essere “sentite le popolazioni interessate”.

 

Nel caso specifico le finalità perseguite dai Comuni interessati sono apparse alla Commissione meritevoli di approvazione. Come già esplicitato nello studio di fattibilità e ribadito nelle delibere dei Consigli comunali, la fusione è stata considerata la scelta più valida sia per poter adempiere all’obbligo di gestione associata di tutte le funzioni fondamentali (previsto per i Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti), sia per poter garantire servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati, per realizzare le opere necessarie al territorio e per fronteggiare gli insostenibili vincoli di finanza pubblica derivanti dal patto di stabilità. Gli obiettivi che i Comuni hanno inteso traguardare sono stati una graduale riduzione delle spese strutturali e una complessiva semplificazione dell’organizzazione politica e burocratica pur mantenendo il decentramento nell’erogazione dei servizi.

 

I Comuni interessati dal processo di fusione, come espressamente si evince dallo studio di fattibilità, sono caratterizzati, da un lato da una comune identità territoriale che deriva dall’essere Comuni confinanti e di uguali dimensioni demografiche e, dall’altro, da una sostanziale complementarietà economico-funzionale. Tali elementi hanno quindi reso possibile la progettazione di una strategia condivisa di sviluppo economico e sociale del territorio. I due Comuni hanno una popolazione complessiva di 6.838 abitanti ed una estensione di circa 32 chilometri quadrati.

 

Valutata favorevolmente l’ipotesi di fusione prospettata, la Commissione ha quindi proceduto al puntuale esame dell’articolato. Il progetto di legge si compone di sei articoli: art. 1 “Istituzione di nuovo Comune mediante fusione”; art. 2 “Partecipazione e municipi”; art. 3 “Successione nei rapporti giuridici, finanziari, patrimoniali”; art. 4 “Contributi regionali”; art. 5 “Norma finanziaria”; art. 6 “Disposizioni transitorie”.

 

L’art. 1 è composto da quattro commi. Il comma 1 prevede l’istituzione del nuovo Comune nella Provincia di Rimini, mediante fusione dei due Comuni di Montescudo e Monte Colombo, a decorrere dal 1° gennaio 2016. La scelta della data di decorrenza del 1° gennaio consente di semplificare l’adozione di una serie di atti, soprattutto di natura economico-finanziaria, e permette di programmare le prime elezioni del nuovo Comune in coincidenza con la tornata elettorale amministrativa generale del 2016, riducendo al minimo il lasso di tempo in cui il nuovo Comune dovrà essere retto da un organo straordinario. Il comma 2 dà atto del fatto che la denominazione del nuovo Comune sarà definita a seguito del referendum consultivo, che deve obbligatoriamente essere indetto, ai sensi dell’art. 133, comma 2 della Costituzione, anche per modificare le denominazioni dei Comuni. Al riguardo, nelle deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata proposta l’istanza alla Giunta regionale è stata individuata una rosa di possibili denominazioni del nuovo Comune (Monte dei Castelli, Monti del Conca, Monte Colombo e Scudo, Montescudo – Monte Colombo) la cui scelta sarà quindi rimessa a quesito referendario. Il comma 3 precisa che il territorio del nuovo Comune è costituito dal territorio dei Comuni d’origine, come da allegata cartografia descritta ed elaborata secondo le modalità di cui al paragrafo 3 della presente relazione. Il comma 4 rinvia all’Osservatorio regionale del processo di fusione dei Comuni già istituito ai sensi dell’art. 4, comma 5 della legge regionale n. 1 del 2013 (per il progetto di fusione della Valsamoggia) e finalizzato a monitorare gli effetti che scaturiscono dal processo di fusione, prevedendo l'integrazione di tale organo con i funzionari del nuovo Comune.

 

L’art. 2 contiene norme di natura ricognitiva declinate in due commi, nei quali, in conformità alle disposizioni di cui agli articoli 15, comma 2 e 16 del decreto legislativo n. 267 del 2000, si ribadisce che lo Statuto del nuovo Comune può prevedere che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi, nonché l’istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse, prevedendo anche organi eletti a suffragio universale diretto. Il comma 2 precisa altresì che agli amministratori dei municipi si applica la disciplina sullo status degli amministratori locali nei limiti previsti dalla legge statale, competente in materia in via esclusiva.

 

L’art. 3 contiene una serie di norme volte a regolare la successione nei rapporti giuridici, finanziari, patrimoniali. Il comma 1 prevede il generale subentro del nuovo Comune nella titolarità delle posizioni e dei rapporti giuridici attivi e passivi afferenti ai Comuni d’origine, ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge regionale n. 24 del 1996 a cui fanno seguito le norme sul trasferimento al nuovo Comune dei beni demaniali e patrimoniali (comma 2) e sul trasferimento del personale dei preesistenti Comuni al Comune di nuova istituzione (comma 3). La disciplina contenuta in tale articolo è peraltro completata da quanto previsto dalla legge n. 56 del 2014 all'art. 1, commi 128 e 123. Tali norme precisano, infatti, che il trasferimento della proprietà dei beni mobili ed immobili dai comuni estinti al nuovo comune è esente da oneri fiscali e che, per quanto riguarda il personale, nell'anno di estinzione del Comune, le risorse destinate alle politiche di sviluppo delle risorse umane e alla produttività del personale di cui al CCNL relativo al comparto Regioni e autonomie locali del 1 aprile 1999, confluiscono per l'intero importo in un unico fondo del nuovo comune avente medesima destinazione. Il comma 4 dispone la vigenza degli strumenti urbanistici dei preesistenti Comuni con riferimento agli ambiti territoriali d’origine dei Comuni che li hanno approvati, sino a quando non vi provvederà il Comune di nuova istituzione, ai sensi dell’art. 14, comma 3 della legge regionale n. 24 del 1996.

 

L’art. 4 dispone la concessione dei contributi regionali nel rispetto dei criteri individuati dall’art. 16 della legge regionale n. 10 del 2008 e specificati dal programma di riordino territoriale. Per l'anno 2015 i criteri per la quantificazione dei contributi spettanti alle nuove fusioni di Comuni sono precisati nella DGR n. 329 del 31 marzo 2015 recante “Stralcio del programma di riordino territoriale recante i criteri per quantificare i contributi alle nuove fusioni di Comuni intraprese nell'anno 2015. Proroga del termine di rendicontazione dei contributi straordinari concessi nel 2014 ai comuni istituiti mediante fusione”. Al comma 1 si precisa che i criteri di quantificazione sono dati dalla popolazione e dal territorio complessivi, dal numero dei Comuni e dal volume complessivo delle spese correnti. Sulla base di tali criteri, come specificati nell’ambito del programma di riordino territoriale ai sensi del citato art. 16, il comma 2 definisce la quantificazione del contributo ordinario della durata complessiva di quindici anni, fissandolo in euro 92.000 di ammontare costante nel tempo.

 

Di seguito il calcolo del contributo ordinario annuale, della durata di 15 anni, secondo i criteri della DGR 329/2015 citata, Allegato A, commi da 8 a 13:

 

 

Dati relativi all’aggregazione di Comuni	Fascia	Importo contributo
Tab. A - Totale popolazione dei Comuni: 6838 abitanti	da 5.001 a 10.000 abitanti	€. 44.000,00
Tab. A -Totale territorio dei Comuni: Kmq 32,35	Fino a 50 Kmq.	€. 24.000,00
Tab B -Volume delle spese correnti dei Comuni: Euro 3.166.752	Fino a 5.000.000 Euro	€. 24.000,00
Totale contributo per 15 anni		€. 92.000,00

 

Oltre al contributo ordinario è previsto anche un contributo straordinario in conto capitale, a titolo di compartecipazione alle spese iniziali, della durata di tre anni e pari a 120.000 euro all’anno, ai sensi dell’art. 16, comma 4 della legge regionale n. 10 del 2008 (comma 3).

 

Di seguito il calcolo del contributo straordinario annuale, della durata di 3 anni, secondo i criteri della DGR 329/2015 citata, Allegato A, commi 3 e 5:

 

 

Dati relativi all’aggregazione di Comuni	Fascia		Importo contributo
2 comuni con 15 dipendenti (anno 2014)	numero comuni: da 2 a 3	Numero dipendenti inferiore a 30	Euro 120.000

 

Il comma 4 conferma per il nuovo Comune, per i dieci anni successivi alla sua costituzione, priorità assoluta nei programmi e nei provvedimenti regionali di settore che prevedono contributi a favore degli enti locali, come già previsto dall’art. 16, comma 6, della legge regionale n. 10 del 2008 e lo equipara ad una Unione di Comuni ai fini dell’accesso ai contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni, ad eccezione che per i contributi regolati dal programma di riordino territoriale. Tale previsione intende non privare il Comune di nuova istituzione, che nasce da una Unione di Comuni, della possibilità di accedere a contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni; la fusione infatti realizza al massimo grado l’intercomunalità, assai più di quanto non possa conseguirsi attraverso altri modelli associativi. Il comma 5 , in armonia con l’evoluzione della disciplina normativa in materia e, ai sensi dell’art. 1 comma 131 della legge n. 56 del 2014, impegna altresì la Regione, ove compatibile con le norme in vigore, a supportare il nuovo Comune anche mediante cessione di quota del patto di stabilità territoriale di cui alla legge regionale 23 dicembre 2010, n. 12 (Patto di stabilità territoriale della Regione Emilia-Romagna), anche ai fini dell’ottimizzazione degli investimenti finanziari di sostegno previsti dall’intero art. 5.

 

L’art. 5 definisce le modalità attraverso le quali si provvederà a fornire copertura finanziaria alle norme relative alla concessione dei contributi regionali per il nuovo Comune ovvero attraverso specifici accantonamenti iscritti nel fondo speciale destinato alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede di approvare nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale.

 

Infine, l’art. 6 contiene disposizioni volte a regolare la fase transitoria, dall’istituzione del nuovo Comune fino alla prima elezione dei relativi organi, nella tornata elettorale del 2016. Il comma 1 prevede che i Sindaci dei Comuni di origine, entro il 31 dicembre 2015, d’intesa tra loro, formulino proposte e adottino provvedimenti utili per consentire la piena operatività del nuovo Comune dal 1° gennaio 2016, sia con riguardo all’organizzazione amministrativa, sia in riferimento a tutti gli interessi primari dei cittadini, con l’obiettivo di garantire continuità nell’accesso alle prestazioni ed evitare qualsiasi aggravamento in capo ai cittadini stessi. Il comma 2 riconosce in capo al Comitato dei Sindaci dei preesistenti Comuni, istituito senza costi aggiuntivi a carico del bilancio regionale ai sensi dell'art. 1, comma 120 della legge n. 56 del 2014, il compito di coadiuvare il commissario nominato per la gestione del comune derivante da fusione sino alla elezione dei nuovi organi. Si prevede che il Comitato venga consultato sullo schema di bilancio e sull’eventuale adozione di varianti agli strumenti urbanistici. Il comma 3 stabilisce che, in via transitoria, alla data di istituzione del nuovo Comune, gli organi di revisione contabile dei Comuni preesistenti alla fusione decadono e, fino alla nomina dell’organo di revisione contabile del nuovo Comune, le funzioni sono svolte provvisoriamente dall’organo di revisione contabile in carica, alla data dell’estinzione, nel comune di maggiore dimensione demografica. Il comma 4 precisa che, ai fini dell’applicazione dell’art. 163 del decreto legislativo n. 267 del 2000, nel Comune di nuova istituzione, per stabilire il limite degli stanziamenti dell’anno precedente, si fa riferimento alla sommatoria delle risorse stanziate nei bilanci definitivamente approvati dai Comuni estinti. Il comma 5 contiene una norma relativa alla prorogatio dei consiglieri comunali e dei rappresentanti dei Comuni estinti in seno agli enti di secondo grado, stabilendo che i consiglieri comunali cessati per effetto dell’estinzione dei Comuni d’origine, continuano ad esercitare, fino alla nomina dei successori, gli incarichi esterni loro eventualmente attribuiti, conformemente all’art. 141, comma 5 del decreto legislativo n. 267 del 2000 e che i rappresentanti del Comune estinto in enti, aziende, istituzioni o altri organismi continuano ad esercitare il loro mandato fino alla nomina dei successori. Il comma 6 dispone, conformemente a quanto disposto dall'art. 1, comma 109 della legge n. 56 del 2014, che agli amministratori del nuovo Comune nato dalla fusione di più Comuni aventi una popolazione inferiore a 5000 abitanti si applicano, limitatamente al primo mandato amministrativo, le disposizioni in materia di ineleggibilità, incandidabilità, inconferibilità e incompatibilità previste dalla legge per i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. Tali disposizioni transitorie sono peraltro integrate con quelle più ampie contenute nella legge n. 56 del 2014 e finalizzate a supportare il nuovo Comune nato da fusione nella prima fase di avvio dello stesso.

 

La Commissione, valutato favorevolmente il suddetto percorso di fusione, ha quindi ritenuto opportuno dare ulteriore corso all’iter legislativo proponendo all’Assemblea legislativa di proseguire nella procedura deliberando, prima di dar corso alla definitiva decisione sulla legge di fusione, l’indizione della consultazione della popolazione interessata tramite referendum consultivo ai sensi dell’art. 11 della legge regionale n. 24 del 1996. Scopo principale di tale consultazione è rappresentare al legislatore regionale, prima che decida definitivamente nel merito, qual’ è la volontà delle popolazioni interessate.

 

In merito al referendum consultivo per la fusione di Comuni, si precisa che la disciplina della legge regionale n. 24 del 1996, ai fini della validità della consultazione, non richiede né quorum deliberativo né quorum partecipativo (l’art. 12, comma 9, come modificato dall’art. 36 della legge regionale n. 21 del 2011, precisa espressamente che il referendum consultivo è valido indipendentemente dal numero degli aventi diritto al voto che vi hanno partecipato).

 

Dall’art. 12, comma 1 della stessa legge regionale n. 24 del 1996 si deduce che la deliberazione dell’Assemblea legislativa, nella quale si sostanzia la decisione di indire il referendum consultivo, deve contenere due definizioni essenziali:

a) il quesito da sottoporre agli elettori;

b) l’ambito territoriale entro il quale gli elettori sono chiamati a votare.

 

In merito alla lettera a), l’Assemblea legislativa ha disposto nei seguenti termini la definizione dei due quesiti da sottoporre alla consultazione popolare con riferimento al progetto di legge esaminato:

 

“1) Volete voi che i Comuni di Monte Colombo e Montescudo nella Provincia di Rimini siano unificati in un unico Comune mediante fusione?

 

2) Con quale dei seguenti nomi volete sia denominato il nuovo Comune?

 

a) Monte dei Castelli

b) Monti del Conca

c) Monte Colombo e Scudo

d) Montescudo - Monte Colombo”.

 

In merito alla lettera b), ovvero alla definizione dell’ambito territoriale con conseguente individuazione della popolazione concretamente interessata alla fusione, l’art. 11 della legge regionale n. 24 del 1996, al comma 2, lettera a) prevede che, ai fini della consultazione prevista dall’art. 133, comma 2 della Costituzione, per popolazione interessata si intenda “tutti gli elettori dei Comuni interessati”, e al comma 2 bis prevede che “Fra gli elettori dei Comuni interessati sono inclusi i residenti che siano cittadini di uno dei paesi appartenenti all’Unione europea, che votano ai sensi del decreto legislativo 12 aprile 1996, n. 197”.

 

In data 11 ottobre 2015 si è tenuto il referendum consultivo tra le popolazioni interessate.

L’ affluenza complessiva è stata del 28,05 a Montescudo e del 30,14 a Montecolombo con un esito favorevole per il sì in entrambi i comuni, rispettivamente con una percentuale dell’84,48 e del 68,77 come si evince dalle tabelle sottostanti.

Che il nome più votato per il costituendo comune è quello di Montescudo – Montecolombo con 597 voti totali così ripartiti: 140 a Montescudo e 457 a Montecolombo.

 

QUESITO N. 1

 

Comuni	Risultato per singolo Comune e risultato complessivo quesito n. 1
	Voti attribuiti alla risposta SI Numero	Voti attribuiti alla risposta NO Numero	Totale dei voti riportati da entrambe le risposte al quesito n. 1
Monte Colombo	577	262	839
Montescudo	675	124	799
Risultato complessivo quesito n. 1	1.252	386	1.638

 

QUESITO N. 2

 

Risultato per singolo comune e risultato complessivo quesito n. 2
Comuni	Lett. a) Monte dei Castelli	Lett. b) Monti del Conca	Lett. c) Monte Colombo e Scudo	Lett. d) Montescudo – Monte Colombo	Totale dei voti riportati dalle tre risposte al quesito n. 2
Monte Colombo	285	120	181	140	726
Montescudo	169	60	55	457	741
Risultato complessivo quesito n. 2	454	180	236	597	1467