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RELAZIONE DEL CONSIGLIERE LUCA SABATTINI

RELATORE DELLA COMMISSIONE

 

1. Premessa

 

Il presente progetto di legge costituisce l’attuazione del meccanismo di partecipazione della Regione Emilia-Romagna alla formazione e attuazione del diritto comunitario, così come previsto dalla legge regionale 16 del 2008.

 

In particolare, la proposta legislativa in esame trae origine dalla risoluzione di chiusura della sessione comunitaria dell’Assemblea legislativa dell’anno scorso (2014).

 

Detta risoluzione conteneva, alla lettera v), l’invito alla Giunta regionale a presentare un progetto di Legge comunitaria regionale (ai sensi della legge regionale n.16 del 2008) quale seguito del recepimento da parte dello Stato:

 

a) della direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento), recepita con il decreto legislativo n. 46 del 2014;

 

b) della direttiva 2004/24/UE (recepita con il decreto legislativo n. 38 del 2014) concernente l'applicazione dei diritti dei pazienti relativi all'assistenza sanitaria transfrontaliera.

 

Peraltro, la presente proposta si inquadra in un contesto legislativo regionale fortemente in movimento, in quanto caratterizzato dal processo di riordino istituzionale delle funzioni del sistema regionale e locale in attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (anche alla luce delle successive norme dettate con la legge di stabilità n. 190 del 2014) e dei relativi procedimenti e atti attuativi.

 

Va infine sottolineato che il progetto di legge comunitaria regionale per il 2015 si collega – nell’ambito della sessione comunitaria 2015 – al progetto di legge di riforma concernente la tutela dei sinti e dei rom (nel quadro della normativa dell’Unione europea) e con un progetto di legge di carattere meramente tecnico di razionalizzazione legislativa per l’abrogazione e la correzione di norme legislative superate (modello REFIT della UE utilizzato ora anche nella Regione Emilia-Romagna).

 

La proposta in esame pertanto apporta numerose modifiche all’ordinamento regionale in materia di ambiente, assistenza sanitaria, produzione agroalimentari e semplificazione di specifici procedimenti.

 

In particolare, con riferimento al tema dell’ambiente si intende adeguare la normativa regionale (LR n. 21 del 2004) alle modifiche intervenute a livello europeo e nazionale in materia di prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento (IPPC) che trova concretezza nella Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA).

 

L’intervento in questo settore discende dalla adozione in ambito comunitario della Direttiva 2010/75/UE e in ambito nazionale del D. lgs. n.46 del 2014, che in recepimento della citata Direttiva ha modificato il codice dell’ambiente (D. lgs. n. 152 del 2006).

 

 

2. L’ITER: l’udienza conoscitiva

 

In sede di udienza conoscitiva sono intervenuti diversi stakeholder ed in particolare il Tavolo Regionale per l’Imprenditoria e Confindustria.

 

La proposta di legge ha destato grande attenzione per tutti gli aspetti in essa contenuti. In particolar modo è emersa la possibilità di svolgere in questa sede una importante attività di revisione normativa e semplificazione per l’ordinamento regionale ed in particolare tra le altre della legge 21 del 2004 e della 24 del 2000.

 

Sono emerse alcune richieste di emendamento. In particolare, la prima proposta tendeva ad includere altri soggetti, quali le associazioni di categoria a livello regionale, nel gruppo di coordinamento delle autorità competenti e dell’ARPA, disciplinato dall’articolo 4 della legge 21 del 2004. La seconda proposta emendativa integrava l’art. 7 ampliando la tutela del segreto industriale. Una terza si riferiva alla possibilità di prevedere termini massimi per le installazioni EMAS ed UNI EN ISO 14001.

 

Un’altra sollecitazione era emersa con riferimento alle modifiche proposte dal presente progetto di legge alla LR 24 del 2000, relativa alla disciplina delle organizzazioni di produttori e delle organizzazioni interprofessionali per i prodotti agroalimentari (OP). In effetti, la presente proposta di legge introduce una variazione importante rispetto alla norma preesistente, poiché riduce dal 75% al 50% la percentuale di produzione da conferire direttamente dai soggetti aderenti alla OP. Infine un ulteriore sollecitazione emersa, sempre riferita alle modifiche alla legge 24/00, chiedeva di considerare quali organizzazioni di produttori anche le cooperative agricole.

 

 

3. Il lavoro in commissione

 

In commissione è stato svolto un lavoro molto inteso e proficuo, che ha visto la partecipazione di tutte le forze politiche a partire da entrambi i relatori (maggioranza e minoranza). Sono stati oggetto di attenzione trentatre emendamenti. Le proposte emerse in udienza conoscitiva, sono state riproposte da diverse forze politiche, mentre altre sono maturate nell’ambito del dibattito generale.

 

Tra queste val la pena ricordare alcune modifiche lessicali o di forma, altre tese a valorizzare il ruolo della commissione assembleare attraverso l’espressione di parere obbligatorio nell’adozione delle direttive applicative della legge 21 del 2004.

 

D’altro canto, non è stato possibile accogliere tutti gli emendamenti proposti poiché molti inerivano elementi disciplinati dalle norme nazionali od europee, sulle quali la regione non ha competenze. Non è stato possibile accogliere la proposta di aumento dal 50% al 75% della percentuale di produzione da conferire direttamente dai soggetti aderenti alla OP, perché, come è emerso nell’ampia discussione in commissione, con la misura proposta si è inteso abbassare il vincolo di base per cogliere quelle che sono gli orientamenti ministeriali in discussione (infatti la previsione della legge è il conferimento da parte del socio di tutta la produzione) oltre ad ampliare l’elasticità che viene consentita alle OP stesse per la gestione delle situazioni di deroga. Non si tratta quindi di una scelta automatica, ma di una valutazione caso per caso che l’OP farà delle puntuali situazioni. Tra l’altro si sottolinea che è lo statuto della OP che stabilisce la percentuale di conferimento del prodotto da parte dei soci, che normalmente si attesta su obblighi di conferimento tra il 100% o il 75%. La modifica non impedisce assolutamente il mantenimento di tale situazione. Invece, con riferimento alla possibilità di considerare organizzazioni di produttori agricoli le cooperative, l’emendamento proposto da alcuni colleghi non ha potuto essere accolto poiché in contrasto con la disciplina nazionale.

 

Un altro punto sul quale il dibattito è stato articolato è stato quello relativo alla modifica della legge 11 del 2012 di disciplina della pesca nelle acque interne. La proposta emendativa formulata da alcune forze politiche non ha trovato accoglimento poiché è emersa la necessità di svolgere quale approfondimento ulteriore con i competenti uffici.

 

Infine è stato oggetto di dibattito il ruolo della commissione assembleare nell’approvazione del bilancio annuale, pluriennale e consuntivo del IBACN. Grazie ad un emendamento accolto si è mantenuta la centralità della commissione assembleare introducendo l’espressione di un parere obbligatorio di quest’ultima.

 

In ultimo, ma non meno importante anche l’oggetto 750 “Collegato” alla legge comunitaria regionale è stato oggetto di un emendamento teso ad abrogare un ulteriore comma di un articolo della legge 47 del 1982.

 

 

4. Cosa cambia rispetto al passato

 

4.1 Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA)

 

L’obiettivo dichiarato della Direttiva comunitaria è quello di estendere il campo di applicazione della precedente normativa (IPPC - Integrated Pollution and Prevention Control) e contemporaneamente restringere la discrezionalità degli stati membri relativamente alle condizioni di rilascio delle autorizzazioni.

 

Tale intendimento è stato recepito nel D. lgs 46/2014 e nell’adeguare la L. R. n. 21 del 2004 la Regione fa, ovviamente, propri gli obiettivi e le scelte di tali strumenti normativi sovraordinati.

 

In primo luogo la proposta di legge regionale in esame conferma i principi posti a base della disciplina dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA):

 

a) lo scopo è evitare oppure (qualora non sia possibile) ridurre le emissioni nell'aria, nell'acqua e nel terreno;

 

b) si introduce un approccio integrato, poiché diversamente approcci distinti nel controllo delle emissioni nell'aria, nell'acqua o nel terreno potrebbero incoraggiare il trasferimento dell'inquinamento tra i vari settori ambientali anziché proteggere l'ambiente nel suo complesso;

 

c) quanto ai valori limite di emissione, i parametri o le misure tecniche equivalenti devono basarsi sulle migliori tecniche disponibili;

 

d) assumono rilievo le caratteristiche tecniche dell'impianto, la sua posizione geografica e le condizioni ambientali locali;

 

e) infine si introduce la possibilità di accesso del pubblico all’informazione e partecipazione del pubblico alla procedura di autorizzazione.

 

L’AIA è un meccanismo molto complicato. Si tratta di una autorizzazione per la gestione degli impianti e differisce dalla DIA che è una autorizzazione per la realizzazione di questi, entrambi AIA e DIA tendono ad individuare un sistema che consenta di tenere sotto controllo in maniera adeguata gli impianti e spingono a verificare quali effetti sull’ambiente abbia un impianto. Tenere in conto tutti questi aspetti può essere utile anche per il gestore per risparmiare risorse e immettere meno emissioni nell’ambiente. Entrambe le norme europee vanno in questa direzione.

 

L’Italia ha recepito in ritardo le modifiche della direttiva europea che fondamentalmente riguardano il nuovo valore dei BAT conclusion che diventano obbligatorie e impongono l’adeguamento entro 4 anni dall’uscita delle BAT (che in tutto sono un centinaio). Alcune BAT sono già state adottate ne saranno adottate ulteriori (circa 100).

 

Viene recepita (art. 29-sexies del D. lgs. n.152 come modificato dal D. lgs. 46 del 2014) l’obbligo di produrre, da parte del soggetto richiedente, la “Relazione di riferimento” sullo stato di qualità di suolo e acque sotterranee. Dati alcuni requisiti, tra cui la produzione, l’utilizzo o lo scarico di sostanze pericolose, viene prevista una “Relazione di Riferimento” che definisce lo stato qualitativo di suolo e sottosuolo al momento della richiesta di autorizzazione. Tale documento diviene parte integrante dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) e deve essere presentato unitamente alla domanda di autorizzazione oppure in occasione di rinnovo delle autorizzazioni già in essere.

 

Inoltre, vengono recepite le disposizioni del Decreto legislativo n. 46 del 2014, che in caso di inosservanza delle prescrizioni AIA, o in caso di esercizio in assenza di Autorizzazione Integrata Ambientale, inaspriscono ulteriormente le sanzioni. Tra le altre modifiche alla disciplina previgente si può osservare l’obbligo di AIA anche per le attività collegate.

 

Infine, si introduce il piano regionale di monitoraggio e dei controlli realizzato sulla base degli indirizzi della giunta e delle sollecitazioni emerse nell’ambito dei controlli programmati. A ciò si aggiunge la scelta di mantenere alcune previsioni della legge regionale n. 21 del 2004 al fine di dare continuità ad alcune scelte di semplificazione dei procedimenti amministrativi e di garantire la non pubblicità dei processi produttivi per ragioni di segreto industriale o commerciale su tale punto insisteva anche uno degli emendamenti accolti in commissione che intendeva estendere la tutela del segreto industriale. Per di più si è scelto nella proposta in esame di introdurre il riesame dell’AIA anziché il rinnovo, poiché il rinnovo implica la presentazione di tutta la documentazione con evidente aggravio di costi in termini di tempo e costo, mentre il riesame presenta la valutazione della documentazione già presentata cui si aggiunge nel tempo ogni eventuale variazione eventualmente intervenuta che il soggetto istante deve presentare obbligatoriamente.

 

In ultimo, con l’emendamento accolto all’art. 5 si è inteso favorire la partecipazione al gruppo di coordinamento delle autorità competenti, per promuovere l’omogeneità e lo scambio e condivisione dei contenuti tecnico scientifici delle procedure, delle associazioni di rappresentanza delle imprese. Lo scopo è quello di porre in primo piano la relazione con tali soggetti nell’adozione delle direttive applicative della legge 21 del 2004. Il punto ha recepito uno stimolo importante emerso in udienza conoscitiva e che integra una nuova modalità di agire ove la relazione con i soggetti chiamati a programmare e svolgere i controlli e attuare la presente legge è un punto importante teso a qualificare la proposta di legge in esame.

 

 

4.2 Diritti dei pazienti relativi all'assistenza sanitaria transfrontaliera

 

In data 5 aprile 2014, è entrato in vigore il Decreto legislativo 38/2014, di recepimento della Direttiva 2011/24/UE del Parlamento Europeo concernente l'applicazione dei diritti dei pazienti relativi all'assistenza sanitaria transfrontaliera e della Direttiva di esecuzione 2012/52/UE, comportante misure destinate ad agevolare il riconoscimento delle ricette mediche emesse in un altro Stato membro.

 

Il Decreto legislativo, conformemente alle disposizioni contenute nella Direttiva 2011/24/UE, sancisce il diritto e la libertà dei pazienti di fruire in uno Stato membro UE diverso da quello di provenienza delle stesse prestazioni sanitarie che il Servizio Sanitario Nazionale avrebbe offerto al paziente nel proprio Paese, in base ai LEA nazionali. In ottemperanza alle disposizioni contenute nella Direttiva, il Decreto legislativo ha previsto la costituzione del Punto di Contatto Nazionale presso il Ministero della Salute, volto ad rispondere alle esigenze informative sia dei pazienti iscritti al Servizio Sanitario Nazionale sia dei pazienti assicurati dal Servizio sanitario di un altro Stato dell'UE, anche se residenti in Italia.

 

La Regione per facilitare l'accesso ad una assistenza sanitaria transfrontaliera sicura e di alta qualità, e promuovere la cooperazione in materia di assistenza sanitaria tra gli Stati membri, deve prevedere apposite linee guida, in applicazione delle linee guida nazionali, di cui al comma 3 dell'art.19 del decreto medesimo, al fine di assicurare la più ampia omogeneità delle garanzie e dei mezzi di tutela del paziente sul territorio regionale.

 

Le predette linee guida devono individuare i centri autorizzatori di riferimento, nell'ambito dell'organizzazione delle singole aziende, per la valutazione clinica e la verifica amministrativa delle domande di autorizzazione all'accesso delle prestazioni e per le domande di verifica.

 

Le Regioni devono, infine, in coerenza con quanto previsto dall'art.2 del recente patto per la salute istituire, allocare e definire i compiti e le modalità organizzative del Punto di contatto regionale e le sue modalità di raccordo con i referenti aziendali competenti per materia, nonché disciplinarne le modalità di raccordo con il Punto di contatto nazionale.

 

 

4.3 Modifiche alla legge regionale 7 aprile 2000, n. 24 (Disciplina delle organizzazioni di produttori e delle organizzazioni interprofessionali per i prodotti agroalimentari)

 

L'entrata in vigore del Regolamento (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 recante l'organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli ha reso necessario procedere all'adeguamento della legge regionale 7 aprile 2000, n. 24 “Disciplina delle organizzazioni di produttori e delle organizzazioni interprofessionali per i prodotti agroalimentari”.

 

Questa disegnava un quadro normativo delle organizzazioni di produttori e delle organizzazioni interprofessionali abbastanza simile a quello delineato dalla normativa europea per alcuni settori specifici.

 

La legge regionale n. 24 del 2000 ha consentito che in Emilia-Romagna possano - oggi - operare 21 organizzazioni di produttori (13 per il settore vegetale e 8 per quello animale), che associano 24.000 produttori agricoli, per un fatturato di 439.569.708 di €, mentre sono state riconosciute ed operano 3 organizzazioni interprofessionali (pomodoro da industria, suini, pera).

 

Solo la presenza di un sistema organizzato della produzione agricola consente di confrontarsi adeguatamente con l'industria di trasformazione e con il mercato più in generale, mentre la presenza di organizzazioni interprofessionali può favorire l'integrazione delle componenti della filiera, offrendo uno strumento organizzativo che prova a risolvere le difficoltà di collocamento dei prodotti agricoli e il problema dell'equa distribuzione del valore aggiunto dei prodotti agricoli all'interno della filiera e in particolare della fase produttiva.

 

Si è, perciò, previsto un mero adeguamento alla nuova normativa sugli aiuti di stato, prevedendo, peraltro, l'applicazione del regolamento di esenzione dall'obbligo di notifica, con benefiche conseguenze dal punto di vista dello snellimento delle procedure.

 

Nel proporre le modifiche alla legge regionale 24 del 2000 si riduce dal 75% al 50% la percentuale di produzione da conferire direttamente dai soggetti aderenti alla OP, perché così si intende abbassare il vincolo di base per favorire l’ingresso all’interno delle OP dei soggetti economici oggi al di fuori. Ampliare l’elasticità che viene consentita alle OP stesse per la gestione delle situazioni di deroga rappresenta una scelta di favorire una valutazione puntuale che l’OP potrà fare caso per caso. La filosofia risiede nel riconoscere che è lo statuto della OP che stabilisce la percentuale di conferimento del prodotto da parte dei soci (normalmente si attesta su obblighi di conferimento tra il 100% o il 75%). Infine la modifica non impedisce assolutamente il mantenimento di tale situazione ma va nella direzione di rendere più flessibile l’adesione.

 

Le modifiche proposte con il presente progetto di legge sono volte, quindi, ad adeguare la legge regionale alle disposizioni europee ed ad eliminare quelle non più necessarie, allorquando i rapporti giuridici trovano compiuta disciplina nella medesima normativa europea.

 

 

4.4 Ulteriori disposizioni per la semplificazione di specifici procedimenti

 

4.4.1 Norme in materia edilizia

 

L’articolo 33 regola gli adempimenti amministrativi richiesti per la realizzazione, la connessione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.

 

Gli articoli 34 e 35 concernono invece la destinazione d’uso. L’articolo 34 semplifica la disciplina del mutamento di destinazione d’uso prevista dalla L.R. n. 15 del 2013, in attuazione dei principi stabiliti dall’art. 23-bis del DPR n. 380 del 2001 (introdotto dall’art. 17, comma 1, lettera n, del D.L. n. 133 del 2014, convertito con modificazioni dalla legge 11 novembre 2014, n. 164 - c.d. decreto “Sblocca Italia”), e delle recenti elaborazioni giurisprudenziali in materia dei principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione, stabiliti dalla direttiva 2006/123/CE (Bolkestein).

 

L’articolo 35 contiene una norma di coordinamento testuale, tesa a ribadire anche nell’articolo 30, comma 1, lettera b) della L.R. n. 15 del 2013 che il mutamento di destinazione d’uso comporta un aumento del “carico urbanistico” (Volume costruibile su una determinata porzione di territorio) solo nei casi indicati dai commi 3 e 4 dell’articolo 28, come modificato e non (come prevede il testo vigente) in tutti i casi in cui il piano comunale preveda maggiori dotazioni territoriali.

 

 

4.4.2 Altre disposizioni

 

Gli articoli da 36 a 39 recano, rispettivamente

 

-          Semplificazione delle certificazioni sanitarie in materia di tutela della salute in ambito scolastico;

 

-          Modifiche alla legge regionale n. 11 del 2012.

 

Queste ultime sono tese in primo luogo a far fronte ad alcune criticità emerse in fase di attuazione della norma in questione. Le proposte di modifica tendono a contrastare il fenomeno del bracconaggio sui corsi d'acqua emiliano-romagnoli, con particolare riferimento al fiume Po (vengono introdotte quali misure deterrenti il sequestro e la confisca dei natanti, dei mezzi di trasporto e di conservazione utilizzati, nonché la confisca del pescato e delle attrezzature, oltre al sequestro già previsto nella disciplina vigente).

 

-          Modifiche alla legge regionale n. 29 del 1995 relativa all’Istituto Beni Culturali Artistici e Naturali per migliorane l’efficienza.

 

Sulla scorta di tali modifiche l’Istituto può promuovere accordi e intese, favorire progetti, prestare consulenza e collaborare con enti privati ed altre istituzioni diverse dalla regione. Viene riconosciuto all’IBC lo sviluppo di attività di educazione al patrimonio culturale e di sensibilizzazione della cittadinanza, in particolare delle giovani generazioni, sulle tematiche riguardanti la gestione, la tutela e la valorizzazione dei beni culturali regionali. Inoltre, l'Istituto potrà erogare, nei limiti dello stanziamento annuale di bilancio e sulla base di appositi bandi, contributi destinati a concorrere alle spese necessarie alla realizzazione di progetti destinati allo sviluppo e all'attuazione delle funzioni. Infine, si introduce la novità per cui il bilancio preventivo dell'Istituto e le sue variazioni, nonché il rendiconto consuntivo, sono adottati dal Consiglio direttivo, approvati dalla Giunta regionale e trasmessi alla competente Commissione assembleare (oggi viene approvato anche dalla Commissione I e poi dall’Assemblea Legislativa).

 

-          Modifica dell’articolo 8 della legge regionale n. 2 del 2015 in materia di canoni di concessione di acque e suoli del demanio idrico regionale. Correggendo il rinvio attuale – relativo a norme che disciplinano soltanto alcuni aspetti della materia – vengono precisati il contenuto e la ratio dell’articolo 8 e scongiurati dubbi interpretativi emersi in fase di attuazione della norma.

 

In particolare si precisa che i canoni di concessione derivanti dall'utilizzo del demanio idrico sono dovuti per anno solare e vanno versati entro il 31 marzo dell'anno di riferimento. Per le concessioni rilasciate o in scadenza in corso d'anno il canone è dovuto in ragione di ratei mensili pari a un dodicesimo per ciascun mese di validità del provvedimento concessorio. Si precisa infine che i canoni aventi importo pari o inferiore all'importo minimo iscrivibile a ruolo non sono frazionabili e devono essere corrisposti in un'unica soluzione per tutta la durata della concessione all'atto della sottoscrizione del disciplinare.

 

 

5. Collegato alla legge comunitaria

 

Questo progetto di legge rappresenta uno dei tasselli della legislazione che quest’anno si collega alla sessione comunitaria come legislazione attuativa della “fase discendente” assieme al progetto legge comunitaria regionale ed al progetto di legge per la tutela dei sinti e di rom.

 

Si tratta, in questo caso, di un progetto di legge di natura meramente tecnica in quanto prevede l’abrogazione di leggi regionali, regolamenti e norme che sono già assolutamente superati sulla base dell’ordinamento attuale (spesso si tratta di norme il cui finanziamento è cessato da molti anni).

 

Strutturalmente, questa legge compie la medesima operazione già attuata con la legge regionale n. 27 della fine del 2013 (con la quale venero abrogati 67 tra leggi e regolamenti, oltre a specifiche disposizioni).

 

Nella attuale visione della sessione comunitaria essa rappresenta l’adozione di un sistema di “REFIT normativo” – analogo alle operazioni di manutenzione del corpo normativo che la UE attua nell’ambito del programma REFIT (regulatory fitness) varato con la comunicazione COM (2012) 746 – per lo snellimento del quadro della nostra legislazione. Il progetto di legge rende quindi periodica – e collegata alla sessione comunitaria – questa attività di “REFIT normativo” dedicato alla specifica manutenzione legislativa (perché le altre operazioni che possono essere comprese nel sistema di REFIT europeo, quelle di semplificazione nel merito, è affidato nella Regione Emilia-Romagna ad altri strumenti come il procedimento di semplificazione della LR n. 18/2011 o, spesso, le norme di merito della legge comunitaria stessa).

 

Il progetto di legge prevede l’abrogazione (per ora) di 38 leggi regionali e di varie norme specifiche che sono assolutamente superate.

 

Nel lavoro svolto in commissione anche il “Collegato” è stato oggetto di una proposta emendativa che riguarda la legge regionale istitutiva del Comitato regionale per le onoranze ai caduti di Marzabotto del 1982 della quale viene abrogato un comma e viene chiarito un punto del comma superstite.