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L'utilizzo degli organismi geneticamente modificati nel settore
agroalimentare, la loro emissione nell'ambiente e la loro immissione
sul mercato sono regolamentate da norme comunitarie e nazionali.
La legislazione vigente è tuttavia incompleta: a livello comunitario
per l'assenza di soglie di tolleranza per la presenza accidentale di
organismi geneticamente modificati nelle sementi e nel materiale di
moltiplicazione, a livello nazionale in materia di coesistenza tra
coltivazioni OGM, coltivazioni convenzionali e biologiche.
La Risoluzione del Parlamento Europeo del 18 dicembre 2003
L'incompletezza della normativa non può essere considerata
secondaria rispetto alla necessità di garantire la libertà di scelta
ai produttori ed ai consumatori e la tutela delle risorse genetiche
del territorio.
Il rilievo viene avanzato dal Parlamento Europeo con la Risoluzione
n. 2003/2098 del 18 dicembre 2003, laddove al punto 3 «  chiede che
siano adottate senza indugio normative comunitarie uniformi e
vincolanti relative alla coesistenza di colture geneticamente
modificate, da un lato, e colture geneticamente non modificate
convenzionali, dall'altro  » ed al punto 4 «  invita gli Stati
membri ad adottare senza indugio nel contesto del recepimento
dell'articolo 26 bis della direttiva 2001/18 CE, le misure
legislative per disciplinare la coesistenza tra colture
transgeniche, convenzionali e biologiche  » aggiungendo che «
risulta incomprensibile che la Raccomandazione della Commissione
(Raccomandazione della Commissione del 23 luglio 2003) non faccia
alcun riferimento a detta disposizione  ».
Inoltre, quale richiamo al generale tema della coesistenza ed ai
suoi molteplici significati e conseguenze, la citata Risoluzione al
punto A considera come «  la coesistenza tra colture di specie
geneticamente modificate, da un lato, e di specie convenzionali e
biologiche, geneticamente non modificate, dall'altro, rappresenta la
base della libertà di scelta sia dei consumatori che degli
agricoltori, nonché la premessa per la gestione del rischio
prescritta nella Comunità per quanto riguarda l'impiego di OGM».
Carattere e motivazioni dell'iniziativa legislativa della Regione
Emilia-Romagna
Considerato che con la direttiva 2001/18/CE in materia di emissione
di OGM nell'ambiente e con il relativo Decreto Legislativo
applicativo n. 224/03 sono ormai definite le disposizioni secondo
cui è possibile il rilascio di OGM, sia per deliberata emissione per
scopi diversi dall'immissione sul mercato, sia per immissione sul
mercato di OGM come tali o contenuti in prodotti, la Regione
Emilia-Romagna, in base al principio di precauzione, intende
cautelarsi sospendendo la possibilità di coltivazione ed allevamento
di organismi geneticamente modificati sul proprio territorio, fino a
quando non saranno approvate almeno le norme comunitarie sulla
tolleranza dei livelli di contaminazione delle sementi e del
materiale di moltiplicazione e le norme nazionali sulla coesistenza
di colture transgeniche, convenzionali e biologiche.
La Regione Emilia-Romagna con ciò assume una ponderata
responsabilità normativa in considerazione del fatto che l'attuale
situazione non offre le necessarie garanzie ed in funzione della
loro predisposizione.
I successivi atti di governo dell'Emilia Romagna saranno misurati e
cadenzati sui provvedimenti che andranno via via a comporre un
quadro esaustivo di garanzie, nell'ottica di un approccio evolutivo,
giuridico, scientifico ed economico all'intera problematica.
Il provvedimento di legge assume a riferimento preminente il profilo
della salvaguardia degli interessi economici dell'agricoltura
regionale, correlato alle problematiche che l'immissione in ambiente
di OGM solleva.
Per queste ragioni la Regione Emilia-Romagna intende contestualmente
adottare iniziative per estendere ed approfondire le conoscenze
sulle biotecnologie e sulle reali possibilità di coesistenza, per
sostenere ricerca e sperimentazione in materia, per adottare azioni
di monitoraggio sulle produzioni di qualità e regolamentate, per
indire un'ampia consultazione degli agricoltori, delle forze
sociali, economiche e dei consumatori sulle scelte più appropriate
da adottare per tutelare gli interessi delle comunità locali.
Il principio di precauzione
Il principio ispiratore del presente progetto di legge è quello di
precauzione, più volte richiamato dalla legislazione in materia di
OGM, di produzione agroalimentare e di tutela dell'ambiente.
Il principio di precauzione - codificato nell'art. 174, Titolo XIX
del Trattato di Amsterdam - ispira la politica ambientale
dell'Unione Europea, associato all'azione preventiva, al principio
di correzione e al principio del  chi inquina, paga .
Il citato articolo 174 del Trattato di Amsterdam dispone, inoltre,
che in tale contesto le misure di armonizzazione delle politiche
ambientali comportano anche una  clausola di salvaguardia  che
autorizza gli Stati membri a prendere «  misure provvisorie soggette
ad una procedura comunitaria di controllo  ». Con ciò costituendo un
principio generale di deroga provvisoria alla norma generale che nel
caso del presente progetto di legge ben si può riconoscere nella
indicata sospensione alla coltivazione ed allevamento di OGM sul
territorio regionale.
Giova ricordare che il principio di precauzione che conduce alla
costituzione di un esplicito potere di esercizio della  clausola di
salvaguardia , trova riconosciuta applicazione nell'articolo 25 del
decreto legislativo n. 224/03, nonché nel citato articolo 26 bis
della direttiva CE n. 18/2001.
Su questo articolo è inoltre intervenuto il Parlamento Europeo,
nell'ambito della citata Risoluzione del 18 dicembre 2003 laddove al
punto 13 «  ritiene che una rinuncia a livello regionale delle
colture OGM in determinate aree ed a determinate condizioni possa
rappresentare la misura più efficace e vantaggiosa per garantire la
coesistenza e che gli Stati membri debbano potersene avvalere in
esecuzione dell'articolo 26 bis a condizione che tutti i
protagonisti coinvolti siano d'accordo al fine di garantire la
massima libertà di scelta  ».
Contestualmente al punto 14, indica che deve essere data «  agli
Stati membri la facoltà di proibire la coltivazione di OGM in zone
geograficamente limitate al fine di garantire la coesistenza  ». Con
ciò avvalorando sia il significato della clausola di salvaguardia,
sia il livello regionale del suo utilizzo, sia l'utilità di un'ampia
consultazione di merito sulle scelte da compiere.
L'istituto è infine esplicitamente richiamato nell'articolo 23 della
direttiva CE n. 18/2001.
Profili analitici e relativi riferimenti normativi
La problematica degli OGM può essere riguardata sotto una pluralità
di profili analitici ed interconnessi.
Sono note le implicazioni legate all'immissione nell'ambiente sui
cui caratteri evolutivi ed interattivi è doveroso acquisire
informazioni adeguate. Questa condizione rimanda alle considerazioni
in materia di Principio di precauzione e ci interroga sul lascito
alle generazioni future del territorio, delle risorse naturali e
degli strumenti della produzione e delle tecnologie in uso nel
tradizionale e riconosciuto sistema produttivo.
Queste preoccupazioni sono riprese anche nei punti B e D della
Risoluzione del Parlamento Europeo del 18 dicembre 2003, ed in
numerose argomentazioni proposte dalla legislazione comunitaria
quali, ad esempio, i punti 3 e 9 dei  considerando  del Reg. CE n.
1829/2003 relativo agli alimenti ed ai mangimi geneticamente
modificati.
É del tutto evidente che le decisioni del presente su questioni di
questa portata sono suscettibili di ipotecare significative porzioni
di futuro, tecnologico ed ambientale; che ci sono aspetti che hanno
bisogno di tempo per essere verificati; che le iniziative da
adottare assumono dunque un carattere implicitamente interrogativo e
sospensivo di un definitivo giudizio.
Gli OGM sollevano nuovi quesiti anche sul piano più generale del
rapporto fra novità scientifica e produzione, fra costruzione del
sapere tecnico scientifico e commercializzazione dei suoi risultati
sotto forma di novità tecnologica a disposizione delle attività
produttive.
Questo piano di analisi inerisce al tema del governo del futuro dei
sistemi produttivi territoriali, delle possibilità di controllo ed
indirizzo da parte degli Stati e delle comunità locali.
Nelle scelte che si vanno ad adottare sugli OGM non si può non
essere guidati anche dalla preoccupazione di tenere nelle mani dei
sistemi produttivi territoriali e delle loro Istituzioni la
possibilità di orientare le dinamiche evolutive, conformemente agli
interessi delle comunità, per non assoggettarle incondizionatamente
alle decisioni di singoli gruppi economici.
La questione centrale che la legge affronta è tuttavia quella che
assume come l'introduzione generalizzata degli OGM sia suscettibile
di compromettere il valore identitario del sistema agroalimentare
regionale.
Tale valore, per consapevole e condiviso giudizio di forze
produttive ed Istituzioni, connota in modo così evidente sul piano
dell'immagine, su quello economico e commerciale il sistema
produttivo regionale che la paventata introduzione è generalmente
percepita come possibile alterazione dell'equilibrio esistente fra
prodotti, sistemi produttivi e territori, così da produrre una
lesione grave ed irreversibile di un carattere fondamentale del
sistema produttivo regionale che va difeso in quanto fattore di
successo commerciale.
Questa connotazione qualitativa dell'agricoltura regionale così
fortemente caratterizzata, fondata sugli usi leali e costanti della
tradizione produttiva, è efficacemente rappresentata dai primati
dell'Emilia-Romagna nelle produzioni biologiche e nei prodotti che
si fregiano dei riconoscimenti comunitari DOP, IGP e DOC. L'estesa
presenza di prodotti regolamentati e l'utilizzo delle tradizionali
tecnologie adottate nella produzione e trasformazione agroalimentare
suscitano interrogativi sulla convivenza con tecnologie
transgeniche, segnatamente in campo vegetale, sia per ciò che
concerne la possibilità di conservazione degli indirizzi qualitativi
citati, sia, soprattutto, per quanto riguarda la reale
conservazione, per i produttori, dell'opportunità e libertà di
scelta, che vanno rigorosamente e cautelativamente verificati. Le
articolate motivazioni su questo argomento riprese nei
 considerando  del Reg. CE n. 1829/2003 sono indicative,
specificamente la numero 32: «  è generalmente accettato che la
valutazione scientifica dei rischi da sola non può, in alcuni casi,
fornire tutte le informazioni sulle quali dovrebbe fondarsi una
decisione in materia di gestione del rischio e che si può tenere
conto di altri fattori legittimi pertinenti alla questione in esame
 ».
La preoccupazione del legislatore regionale è di adottare oggi
decisioni che non pregiudichino il futuro (rispettando il principio
di precauzione) e non lo ipotechino (approfondendo le conoscenze
scientifiche in materia di biotecnologie), così da consegnare nelle
mani degli agricoltori di domani la libertà di compiere le scelte
più opportune.
La presente legge rappresenta, nelle intenzioni, il primo di una
successione di atti di governo cadenzati sull'evoluzione delle norme
comunitarie e nazionali, sulle acquisizioni scientifiche, sulle
garanzie per l'ambiente, sugli interessi degli agricoltori e sulla
sensibilità dei cittadini.
Le iniziative disposte dal progetto di legge
Le ragioni che motivano il presente progetto di legge riguardano
principalmente l'incompletezza della normativa comunitaria e
nazionale che rende necessaria l'adozione di un provvedimento di
divieto temporaneo sul territorio regionale delle colture ed
allevamenti geneticamente modificati.
In virtù di questo approccio metodologico la Regione Emilia-Romagna
intende procedere sulla strada del sostegno allo sviluppo della
ricerca scientifica, del monitoraggio e della sperimentazione in
materia di OGM.
Promuove altresì una estesa azione di verifica, confronto e
consultazione con tutte le forze sociali ed economiche interessate,
richiamata anche dagli artt. 12 e 26 del citato DL 224/03, nonché
dagli artt. 9 e 24 della direttiva CE 18/2001 ed una ricognizione
delle aree geografiche ove si praticano produzioni di qualità
riconosciute e regolamentate.
In particolare, attraverso il sostegno della ricerca e della
sperimentazione in materia di biotecnologie e di coesistenza,
contribuisce ad alimentare un flusso di informazioni scientifiche e
di esperienze in materia che non potrà non agevolare la definizione
di un quadro analitico adeguato al fine di compiere le scelte più
giustificate, sorrette da motivazioni scientifiche compiute.
Per queste ragioni la Regione istituisce un Comitato scientifico di
alto livello, con lo scopo di coadiuvare le Istituzioni regionali
nella comprensione dell'evoluzione tecnico scientifica e di
suggerire linee di attività.
Il problema della coesistenza e le motivazioni della legge regionale
Il tema della coesistenza, delicato e di controversa valutazione, è
all'attenzione delle Istituzioni e dei soggetti sociali ed economici
del mondo scientifico. Il criterio di prudenza, sotteso alle
disposizioni regionali, che induce a sospendere la coltivazione e
l'allevamento di OGM sul proprio territorio è principalmente legato
all'impossibilità attuale di sciogliere i molti nodi problematici.
Su questo tema possono fare testo coerenti, estese e ben motivate
valutazioni riportate nel Progetto di Parere del Comitato Economico
e Sociale Europeo del 21 giugno 2004, avviato alla discussione il 5
luglio 2004, qui ripreso su tre argomenti: lo stato delle
conoscenze, i rischi e la loro gestione, le responsabilità e le
relative attribuzioni.
Sullo stato delle conoscenze il progetto di parere si esprime nel
modo seguente: «Per potere regolamentare la coesistenza occorre,
come condizione imprescindibile, disporre di una base scientifica
adeguata che consenta di effettuare delle valutazioni in tema di
ibridazioni e diffusione nello spazio e nel tempo degli OGM
accompagnate da conoscenze e valutazioni affidabili delle
possibilità di diffusione degli OGM in fase di produzione,
immagazzinamento, trasporto e lavorazione  . La Commissione ha
commissionato ulteriori studi. I ricercatori, intervenuti nel
novembre 2003 al primo simposio sulla coesistenza (Helsingor DK
11.03), hanno evidenziato un elevato bisogno di ricerca ed hanno
dichiarato di essere solo parzialmente in grado di formulare delle
conclusioni definitive sulle possibilità della coesistenza
L'attuale stato delle conoscenze circa le tendenze alla ibridazione,
la diffusione e la persistenza delle piante geneticamente modificate
non consente di fare previsioni sulle possibilità di coesistenza  .
Le possibilità di coesistenza con determinati OGM vanno valutate
individualmente per ciascuna specie vegetale tenendo conto delle
condizioni regionali e dei differenti sistemi di produzione»
(Cap.3.1.1 e 3.1.2).
Sulla questione dei rischi si esprime nel modo seguente: «la
valutazione dei rischi derivanti dagli OGM deve essere effettuata a
norma della direttiva CE 2001/18   Tuttavia la effettiva possibilità
di applicare misure efficaci per limitare la coltivazione e
circoscrivere ed osservare le relative conseguenze, nonché per
revocare eventualmente una autorizzazione dipende in modo decisivo
dalle pratiche modalità di coltivazione. Pertanto la questione della
coesistenza non può essere circoscritta ai soli aspetti economici
della coltivazione, ma costituisce parte integrante della gestione
del rischio e della prevenzione previste dalla legge» (Cap. 3.2.2).
Sulla questione delle responsabilità si esprime nel seguente modo:
«In base alla direttiva 85/374 CEE in materia di responsabilità per
danno da prodotti difettosi, i produttori di OGM e coloro che li
immettono in circolazione sono responsabili dei danni,   tuttavia
tale responsabilità è limitata ai prodotti finali, destinati all'uso
ed al consumo privati   essa fa ricadere per intero la
responsabilità civile sull'utilizzatore (agricoltore) in quanto
produttore immediato del prodotto finale» (Cap. 3.6.1 e 3.6.2).
«La presenza indesiderata di OGM in prodotti, impianti e superfici
di produzione può provocare danni finanziari agli agricoltori, ai
responsabili della trasformazione ed ai commercianti di alimenti e
mangimi. Tale presenza inoltre può rendere necessari interventi di
ripristino delle condizioni originarie in aree in cui il rilascio di
OGM non è consentito né previsto, producendo così costi aggiuntivi.
Le compagnie assicurative escludono una assicurazione che copra
questa forma di responsabilità civile» (Cap. 3.7.1 e 3.7.2).
Tale dichiarazione è stata riconfermata da una recente dichiarazione
stampa delle Assicurazioni tedesche. Come noto la Germania federale
ha recentemente approvato una legge nazionale in materia di
coesistenza.
Infine nelle Raccomandazioni, conclusive al documento, il progetto
di parere così si esprime: «La coltivazione di OGM deve essere
vietata quando rende impossibile o eccessivamente difficile una
produzione tradizionale   In mancanza di basi scientifiche adeguate
occorrerà definire le condizioni di coabitazione rispettando il
principio di precauzione onde evitare mutamenti irreversibili o
difficilmente reversibili, di cui non è possibile misurare
adeguatamente le conseguenze sulla coesistenza  . La Commissione
dovrebbe mettere a punto un programma interdisciplinare di ricerca
coerente e pragmatico, che ponga rimedio alle gravi lacune nelle
conoscenze in materia di coesistenza. Il parere del Comitato
Scientifico per le piante, cui la Commissione fa riferimento nel
quadro della discussione sui valori limite di OGM nelle sementi, è
insoddisfacente poiché non indica quali valori limite siano
richiesti per rispettare le disposizioni della Direttiva CE 2001/18.
Pertanto la Commissione dovrebbe nuovamente presentare delle precise
domande in materia al Comitato scientifico della Autorità europea
per la sicurezza alimentare, EFSA.» (Capp. 4.1.4, 4.2.1, 4.2.2 e
4.2.3).
Con tutta evidenza, quindi, la natura e l'estensione delle
problematiche sopra citate ed i relativi interrogativi irrisolti,
ancor più giustificano non solo il prudente atteggiamento della
Giunta regionale, fino ad oggi assunto nell'affrontare la questione
degli OGM, ma anche l'adozione delle specifiche disposizioni oggetto
del presente progetto di legge.
Il progetto di legge consta di 8 articoli.