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RELAZIONE

Relazione

1. Il procedimento legislativo di fusione di cui alla l.r. 8 luglio 1996, n. 24

La legge regionale che disciplina il procedimento legislativo per la fusione di comuni è la l.r. 8 luglio 1996, n. 24 (Norme in materia di riordino territoriale e di sostegno alle Unioni e alle fusioni di comuni). Tale procedimento prende avvio con una fase di iniziativa legislativa (secondo le diverse modalità di cui all’articolo 8, l.r. n. 24/1996) che spetta: a) agli elettori, ai Consigli provinciali e comunali, ai consiglieri regionali ed alla Giunta regionale a norma dello Statuto regionale; b) ai Consigli comunali interessati (che singolarmente o complessivamente non raggiungono la soglia dei 50.000 abitanti per l’esercizio dell’iniziativa popolare) che possono, indipendentemente dall’adozione dell’iniziativa legislativa popolare, presentare, con deliberazione adottata con maggioranza qualificata, istanza alla Giunta regionale affinché promuova essa, per loro, la relativa procedura; c) analogamente ai Consigli comunali, alla maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati, che possono proporre istanza alla Giunta regionale affinché promuova la relativa procedura. Nei casi in cui i Consigli comunali o la maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati chiedano alla Giunta regionale di promuovere la procedura, il procedimento prosegue, dopo tale fase d’iniziativa, se valutata positivamente, con la predisposizione e la presentazione, da parte della Giunta regionale, del progetto di legge in Assemblea legislativa. Sono poi previsti i pareri degli enti locali, la consultazione delle popolazioni interessate mediante referendum consultivo, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, fino all’eventuale approvazione finale della legge regionale di fusione da parte dell’Assemblea legislativa.

2. Il procedimento di fusione nei due Comuni di Torriana e Poggio Berni nella Provincia di Rimini.

I Comuni di Torriana e Poggio Berni sono due Comuni dell’Appennino Romagnolo, tra loro contigui, collocati  tra le valli dell’Uso e del Marecchia nella Provincia di Rimini.

Entrambi appartengono all’Unione di Comuni denominata “Valle del Marecchia” (derivante dalla trasformazione dell’omonima Comunità Montana ed a cui aderiscono anche i Comuni di Santarcangelo di Romagna e Verucchio) cui è stata conferita la gestione associata di funzioni e servizi riorganizzati su scala intercomunale (Polizia locale, Protezione civile, Attività economiche – SUAP, Servizi sociali, Servizi informativi – CED, Gestione del personale ed altre funzioni quali URP, sicurezza sul lavoro, statistica, centrale unica di committenza, etc).

L’esperienza è stata valutata complessivamente in modo positivo in quanto la gestione associata per le funzioni trasferite è stata effettiva e completa, la collaborazione tra gli enti si è consolidata ed è risultata proficua sia dal punto di vista istituzionale che tecnico.

Per mantenere e rafforzare tali esperienze, i comuni aderenti all’Unione Valle del Marecchia hanno inoltre proposto alla Regione Emilia-Romagna, ai sensi della L.R. n. 21 del 21/12/2012, la delimitazione dell’ambito territoriale ottimale ed omogeneo per l’area geografica corrispondente al distretto sanitario Rimini Nord, costituita da 12 Comuni (Santarcangelo di Romagna, Bellaria – Igea Marina, Verucchio, Novalfeltria, Poggio Berni, San Leo, Pennabilli, Sant’Agata, Torriana, Maiolo, Talamello, Casteldelci con l’esclusione del Comune capoluogo).

Ciò nonostante, si è anche valutato che tale dimensione possa risultare troppo ampia per la gestione obbligatoria di tutte le funzioni fondamentali come previsto per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti ovvero 3.000 per i comuni appartenenti o appartenuti a Comunità Montane (art. 14 comma 27 del DL 78/2010 e s.m.i.).

In ragione di ciò e per perseguire ulteriori margini di efficienza, efficacia e razionalizzazione dei costi a fronte della cronica carenza di risorse preservando (se non) migliorando al contempo i servizi, i Comuni di Torriana e Poggio Berni, entrambi di modeste dimensioni e caratterizzati comunque da una comune identità territoriale, hanno valutato l’opportunità della loro fusione considerandola “l’opzione più valida per potere adempiere all’obbligo di gestione associata di tutte le funzioni fondamentali” ed il percorso attraverso il quale “assicurare anche in futuro ai cittadini servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati e realizzare le opere che servono al territorio, riducendo le spese strutturali e consentendo una complessiva semplificazione dell’organizzazione politica e burocratica, mantenendo il decentramento nell’erogazione dei servizi attraverso sportelli polifunzionali”.

Per appurare la fattibilità di una tale operazione di fusione e verificare la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dalla stessa legge regionale (art.3 L.R. n. 24/1996), i Comuni hanno quindi elaborato al loro interno una prima analisi preliminare.

Lo studio, strutturato in 4 paragrafi (1. “Analisi del territorio, della popolazione e dell’economia”, 2. “Fattibilità tecnico-organizzativa della fusione”, 3. “Fattibilità economico-finanziaria della fusione” e 4. “Fattibilità politico-istituzionale della fusione”), ha inteso indagare l’opportunità, rappresentata dalla fusione, per “assicurare anche in futuro ai cittadini servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati, per realizzare le opere che servono al territorio, per ridurre le spese strutturali e consentire una complessiva semplificazione dell’organizzazione politica e burocratica, mantenendo il decentramento nell’erogazione dei servizi attraverso sportelli polifunzionali”.

Dopo aver fornito puntuali informative sul territorio, la popolazione ed il contesto economico il documento esamina dapprima la fattibilità tecnico- organizzativa della fusione. Vengono analizzati e comparati i dati relativi al personale, all’organizzazione e ai sistemi informatici dei due Comuni (oltre ad una ricognizione dei mezzi di trasporto ed alle attrezzature in possesso delle amministrazioni comunali) e individuati conseguentemente  i possibili vantaggi derivanti dalla fusione. Nello specifico:

- con riferimento al personale si precisa che la fusione fra i comuni consentirebbe di fare formazione e specializzare il personale, offrendo opportunità di sviluppo professionale ai dipendenti, di avere una maggiore massa critica e affrontare meglio il turn-over e la mobilità interna;

- con riferimento all’organizzazione, rilevando una distribuzione del personale non molto equilibrata rispetto alla popolazione, si ipotizza che con la fusione i due Comuni si gioverebbero di un maggior numero di dipendenti potendo attivare un maggior numero di servizi rispetto alla situazione attuale;

- rispetto alla fattibilità informatica, premesso che “I sistemi informatici dei due comuni mostrano una consistente possibilità di unificazione operativa”  si precisa che “l’unificazione dovrebbe consentire una maggiore efficienza del sistema, una diminuzione della spesa e lo sviluppo di servizi on-line ai cittadini”.

Con riferimento alla fattibilità economico-finanziaria della fusione invece, vengono riportati nel dettaglio i dati che emergono dai rendiconti 2010-2011 e dai bilanci assestati 2012 di entrambi i Comuni, viene fatta una puntuale ricognizione del patrimonio immobiliare ed infine prospettata un’analisi finanziaria comparativa sui due Comuni avente ad oggetto, tra i vari indicatori, la pressione tributaria, i trasferimenti erariali, le spese ed entrate correnti, il patrimonio pro capite ed il debito.

Infine, con riferimento alla fattibilità politico-istituzionale, ribadita l’appartenenza dei Comuni all’Unione di Comuni Valle del Marecchia e il conferimento a questa della gestione associata di funzioni e servizi riorganizzati su scala intercomunale (Polizia locale; Protezione civile; Attività economiche – SUAP; Servizi sociali; Servizi informativi - CED; Gestione del personale oltre a ulteriori servizi quali URP, sicurezza sul lavoro, statistica, centrale unica di committenza, ecc.), viene prospettata la scelta della fusione tra i due Comuni di Torriana e Poggio Berni come l’opzione più valida per potere adempiere all’obbligo di gestione associata di tutte le funzioni fondamentali previsto per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti - 3.000 per i Comuni montani (e quindi soprattutto per il Comune di Torriana di 1.601 abitanti), per affrontare le difficoltà finanziarie e per garantire al contempo lo sviluppo economico-sociale del territorio.

L’analisi di fattibilità, inviata alla Regione Emilia-Romagna nel marzo del 2013, ha pertanto evidenziato la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dall’art. 3 della L.R. n. 24/1996.

In ragione di ciò, i Comuni di Torriana e Poggio Berni hanno sollecitato l’iniziativa legislativa della Giunta regionale per la loro fusione, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, l.r. n. 24/1996 (istanza composta dalla deliberazione n. 9 del 18/03/2013 del Comune di Torriana (approvata all’unanimità) e dalla deliberazione n. 8 del 18/03/2013 del Comune di Poggio Berni (approvata con la maggioranza due terzi dei consiglieri assegnati ai sensi del D.lgs 267/2000 art. 6, comma 4 come previsto per l’approvazione degli statuti comunali).

La Giunta regionale, aderendo a tale istanza assunta dai Comuni interessati nel rispetto dei quorum deliberativi previsti, procede ora a presentare il progetto di legge recante “Istituzione di nuovo Comune mediante fusione dei Comuni di Torriana e Poggio Berni nella Provincia di Rimini” ritenendo sussistenti tutti i presupposti di forma e di sostanza necessari al fine di attivare la procedura di fusione.

La presente relazione accompagna il suddetto progetto di legge, illustrando i presupposti e gli elementi tecnici che la l.r. n. 24 del 1996 richiede a supporto del progetto di fusione.

Sul progetto di legge regionale è stato richiesto il parere alla Commissione I “Bilancio, affari generali e istituzionali” del Consiglio delle Autonomie Locali che, convocata per esprimere il parere ai sensi dell’art. 6 della legge regionale n. 13 del 2009, in data 11 aprile 2013 ha espresso parere favorevole, prot. n. 92134 del 11/4/2013.

3. Territorio del nuovo Comune

In conformità all’articolo 3, comma 1, l.r. n. 24/1996 (ai sensi del quale “Le modifiche delle circoscrizioni comunali e l’istituzione di nuovi Comuni possono riguardare esclusivamente territori contigui di Comuni appartenenti alla stessa Provincia”) i due Comuni di Torriana e Poggio Berni afferiscono alla Provincia di Rimini e sono tra loro contigui, come risulta dalle allegate rappresentazioni cartografiche.

I confini del nuovo comune generato dalla fusione dei comuni di: Poggio Berni e Torriana, sono stati costruiti derivandoli dalle geometrie dei limiti amministrativi regionali del Database Topografico regionale rilascio 2008.

Le operazioni di fusione delle geometrie sono state eseguite mantenendo accuratamente congruenti gli archi esterni che compongono il nuovo confine comunale, in modo da garantire che le geometrie dei comuni adiacenti non abbiano subito alcuna modifica.

Al termine delle operazioni di generazione della nuova geometria sono stati eseguiti alcuni controlli per testare il risultato:

- Controllo di correttezza topologica tra i poligoni originali e il risultato delle operazioni di fusione, rilevando la totale sovrapposizione degli archi di confine.

- Sovrapposizione dell’insieme dei fogli di mappa catastali dei comuni originari alla nuova geometria, rilevando la permanenza dell’accuratezza geometrica tra i precedenti confini e i nuovi.

- Sovrapposizione della nuova geometria alla Carta Tecnica Regionale scala 1:5.000, rilevando una perfetta congruenza con i limiti morfologici degli oggetti cartografici rappresentati.

Il nuovo comune avrà un’area di 34,88 Km quadrati, ed un perimetro di 39,349 Km. si posiziona geograficamente all’interno della provincia di appartenenza, Rimini, e confina con i comuni di Sogliano al Rubicone e Borghi a ovest, Santarcangelo di Romagna a nord, Verucchio a est, San Leo e Novafeltria a sud.

4. Indicazioni di natura demografica, socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati e prospettive di organizzazione e gestione di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune

Per una puntuale ricostruzione delle indicazioni di natura socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati, nonché per le prospettive di riorganizzazione e gestione unitaria di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune, si ritiene di rinviare ai contenuti dello studio di fattibilità come espressamente indicato nelle richiamate deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata richiesta l’iniziativa legislativa della Giunta regionale.

5. Illustrazione dei contenuti del progetto di legge regionale

Il progetto di legge regionale si compone di sette articoli.

L’articolo 1 è composto da quattro commi. Il comma 1 prevede l’istituzione del nuovo Comune nella Provincia di Rimini, mediante fusione dei due Comuni di Torriana e Poggio Berni , a decorrere dal 1° gennaio 2014. La scelta della data di decorrenza del 1° gennaio consente di semplificare l’adozione di una serie di atti, soprattutto di natura economico finanziaria, e permette di programmare le prime elezioni del nuovo Comune in coincidenza con la tornata elettorale amministrativa generale del 2014, riducendo al minimo il lasso di tempo in cui il nuovo Comune dovrà essere retto da un organo straordinario. Il comma 2 dà atto del fatto che la denominazione del nuovo Comune sarà definita a seguito del referendum consultivo, che deve obbligatoriamente essere indetto, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, anche per modificare le denominazioni dei Comuni. Al riguardo, nelle deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata proposta l’istanza alla Giunta regionale, è stata individuata una rosa di possibili denominazioni del nuovo Comune (Poggio Torriana, Torriana Poggio Berni, Torriana del Poggio, Poggiotorriana sul Marecchia) la cui scelta sarà quindi rimessa a quesito referendario. Il comma 3 precisa che il territorio del nuovo Comune è costituito dal territorio dei Comuni d’origine, come da allegata cartografia descritta ed elaborata secondo le modalità di cui al paragrafo 3 della presente relazione. Il comma 4 rinvia all’Osservatorio regionale del processo di fusione dei Comuni già istituito ai sensi dell’art. 4 comma 5 della L.R. 07 febbraio 2013 n. 1 (per il progetto di fusione della Valsamoggia ) e finalizzato a monitorare gli effetti che scaturiscono dal processo di fusione in tutti i settori amministrativi di competenza regionale ed il concreto impatto del processo di fusione su cittadini, enti pubblici ed imprese precisando che lo stesso risulterà composto, oltre che dai funzionari regionali anche da funzionari del nuovo Comune e, sulla base di accordi con i competenti organi, anche da funzionari di altre amministrazioni.

L’articolo 2 contiene norme di natura ricognitiva declinate in due commi, nei quali, in conformità alle disposizioni di cui agli articoli 15, comma 2 e 16 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si ribadisce che lo Statuto del nuovo Comune può prevedere che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi, nonché l’istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse, prevedendo anche organi eletti a suffragio universale diretto. Il comma 2 precisa altresì che agli amministratori dei municipi si applica la disciplina sullo status nei limiti previsti dalla legge statale,  competente in materia in via esclusiva.

L’articolo 3 contiene una serie di norme volte a regolare la successione nei rapporti giuridici, finanziari, patrimoniali. Il comma 1 prevede il generale subentro del nuovo Comune nella titolarità delle posizioni e dei rapporti giuridici attivi e passivi afferenti ai Comuni d’origine, ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge regionale n. 24 del 1996 a cui fanno seguito le norme sul trasferimento al nuovo Comune dei beni demaniali e patrimoniali (comma 2) e sul trasferimento del personale dei preesistenti Comuni al Comune di nuova istituzione (comma 3). Il comma 4 dispone la vigenza degli strumenti urbanistici dei preesistenti Comuni con riferimento agli ambiti territoriali d’origine dei Comuni che li hanno approvati, sino a quando non vi provvederà il Comune di nuova istituzione, ai sensi dell’art. 14, comma 3 della legge regionale n. 24 del 1996. Il comma 5 dispone l’applicazione dei regolamenti comunali negli ambiti territoriali dei rispettivi Comuni di origine, fino all’esecutività dei regolamenti del nuovo Comune. Tale comma precisa, altresì, che i regolamenti dell’Unione Valle del Marecchia per funzioni o servizi già conferiti dai singoli Comuni continuano ad applicarsi al nuovo Comune, fino a eventuali diverse discipline adottate dal nuovo Comune a seguito di revoche dei conferimenti all’Unione.

L’articolo 4 si compone di tre commi e contiene una serie di norme di salvaguardia che si giustificano in ragione del fatto che i Comuni interessati dal processo di fusione sono comuni montani che appartengono all’attuale Unione Valle del Marecchia sorta a seguito della trasformazione della omonima Comunità montana, subentrandole a titolo universale in tutti i rapporti attivi e passivi.

Il comma 1 stabilisce una generale norme di salvaguardia che garantiscono il permanere, in capo ai territori montani, dei benefici e degli interventi speciali per la montagna stabiliti dall’Unione europea e dalle leggi statale e regionali. Il comma 2 considera l’ipotesi dello scioglimento dell’Unione di Comuni della Valle del Marecchia che rimarrebbe formata da tre Comuni (il nuovo Comune e quelli di Santarcangelo e Verrucchio), limitandosi, nel rispetto dell’autonomia comunale, a prevedere che il Comune di nuova istituzione e gli altri Comuni disciplineranno gli aspetti successori inerenti alla gestione dei servizi associati e che, in mancanza di tale disciplina condivisa, come è previsto dalla disciplina generale in materia, i Comuni succederanno all’Unione in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto, anche processuale, ed in relazione alle obbligazioni si applicheranno i principi della solidarietà attiva e passiva. Il comma 3 chiarisce che, per quanto concerne l’esercizio, nel territorio del Comune di nuova istituzione, delle funzioni regionali in materia di sviluppo della montagna, quali quelle concernenti agricoltura, forestazione ed assetto idrogeologico, si applica la disciplina della l.r. n. 21 del 21 dicembre 2012, Misure per assicurare il governo territoriale delle funzioni amministrative secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, con riguardo all’ambito territoriale ottimale determinato, ai sensi della legge regionale medesima, dalla deliberazione della Giunta regionale n. 286 del 18 marzo 2013.

L’articolo 5 dispone la concessione dei contributi regionali nel rispetto ed in parziale aggiornamento dei criteri individuati dall’art. 16 della l.r. 30 giugno 2008, n. 10, precisando, al comma 1, che i criteri di quantificazione sono dati dalla popolazione e dal territorio complessivi, dal numero dei Comuni e dal volume complessivo delle spese correnti. Sulla base di tali criteri, come specificati nell’ambito del programma di riordino territoriale ai sensi del citato art. 16, il comma 2 definisce la quantificazione del contributo ordinario della durata complessiva di quindici anni, fissandolo in euro 115.000 di ammontare costante nel tempo. Oltre al contributo ordinario è previsto anche un contributo straordinario in conto capitale, a titolo di compartecipazione alle spese iniziali, della durata di tre anni e pari a 120.000 euro all’anno, ai sensi dell’art. 16, comma 4 della legge regionale n. 10 del 2008 (comma 3). Il comma 4 conferma per il nuovo Comune, per i dieci anni successivi alla sua costituzione, priorità assoluta nei programmi e nei provvedimenti regionali di settore che prevedono contributi a favore degli enti locali, come già previsto dall’articolo 16, comma 6, della legge regionale n. 10 del 2008 e lo equipara ad una Unione di Comuni ai fini dell’accesso ai contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni, ad eccezione che per i contributi regolati dal programma di riordino territoriale. Tale previsione intende non privare il Comune di nuova istituzione, che nasce da una Unione di Comuni, della possibilità di accedere a contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni; la fusione infatti realizza al massimo grado l’intercomunalità, assai più di quanto non possa conseguirsi attraverso altri modelli associativi. Il comma 5 impegna altresì la Regione, ove compatibile con le norme in vigore, a supportare il nuovo Comune anche mediante cessione di quota del patto di stabilità territoriale di cui alla legge regionale 23 dicembre 2010, n. 12 (Patto di stabilità territoriale della Regione Emilia-Romagna), anche ai fini dell’ottimizzazione degli investimenti finanziari di sostegno previsti dall’intero articolo 5.

L’articolo 6 rappresenta una norma finanziaria che prevede che, ai sensi dell’art. 37, della legge regionale 15 novembre 2001, n. 40, agli oneri derivanti dall’applicazione della legge di fusione si provvede con l’istituzione di apposite unità previsionali di base e relativi capitoli, che verranno dotati della necessaria disponibilità.

Infine, l’articolo 7 contiene disposizioni volte a regolare la fase transitoria, dall’istituzione del nuovo Comune fino alla prima elezione dei relativi organi, nella tornata elettorale del 2014. Il comma 1 prevede che i Sindaci dei Comuni di origine, entro il 31 dicembre 2013, d’intesa tra loro, formulino proposte e adottino provvedimenti utili per consentire la piena operatività del nuovo Comune dal 1° gennaio 2014, sia con riguardo all’organizzazione amministrativa sia in riferimento a tutti gli interessi primari dei cittadini, con l’obiettivo di garantire continuità nell’accesso alle prestazioni ed evitare qualsiasi aggravamento in capo ai cittadini stessi. Il comma 2 istituisce un organismo consultivo composto dai Sindaci dei preesistenti Comuni di origine, con il compito di collaborare con il Commissario governativo e fornire ausilio allo stesso nella fase istitutiva del nuovo Comune.