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RELAZIONE

1. Il procedimento legislativo di fusione di cui alla l.r. 8 luglio 1996, n. 24

La legge regionale che disciplina il procedimento legislativo per la fusione di comuni è la l.r. 8 luglio 1996, n. 24 (Norme in materia di riordino territoriale e di sostegno alle Unioni e alle fusioni di comuni). Tale procedimento prende avvio con una fase di iniziativa legislativa (secondo le diverse modalità di cui all’articolo 8, l.r. n. 24/1996) che spetta: a) agli elettori, ai Consigli provinciali e comunali, ai consiglieri regionali ed alla Giunta regionale a norma dello Statuto regionale; b) ai Consigli comunali interessati (che singolarmente o complessivamente non raggiungono la soglia dei 50.000 abitanti per l’esercizio dell’iniziativa popolare) che possono, indipendentemente dall’adozione dell’iniziativa legislativa popolare, presentare, con deliberazione adottata con maggioranza qualificata, istanza alla Giunta regionale affinché promuova essa, per loro, la relativa procedura; c) analogamente ai Consigli comunali, alla maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati, che possono proporre istanza alla Giunta regionale affinché promuova la relativa procedura. Nei casi in cui i Consigli comunali o la maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati chiedano alla Giunta regionale di promuovere la procedura, il procedimento prosegue, dopo tale fase d’iniziativa, se valutata positivamente, con la predisposizione e la presentazione, da parte della Giunta regionale, del progetto di legge in Assemblea legislativa. Sono poi previsti i pareri degli enti locali, la consultazione delle popolazioni interessate mediante referendum consultivo, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, fino all’eventuale approvazione finale della legge regionale di fusione da parte dell’Assemblea legislativa.

2. Il procedimento di fusione nei Comuni di Granaglione e Porretta Terme

I Comuni di Granaglione e Porretta Terme sono due Comuni dell’Appennino Bolognese, tra loro contigui, collocati nella Provincia di Bologna.

I due Comuni da tempo hanno avviato forme di associazionismo intercomunale per migliorare l’erogazione dei servizi comunali e dal 2009 hanno istituito tra loro una Unione di Comuni.

L’esperienza associativa ha portato ad una forte integrazione tra i Comuni e ad un ampliamento dei servizi offerti alla popolazione. In particolare, l’esperienza associativa ha portato alla gestione associata di una molteplicità di funzioni e servizi, ad esempio, in tema di polizia municipale, sportello unico per le attività produttive e commercio, materia antisimica, edilizia residenziale pubblica, turismo, attività ricreative, sport e cultura, ecc. Tale esperienza è stata valutata complessivamente in modo positivo in quanto la gestione associata per le funzioni trasferite è stata effettiva e completa, la collaborazione tra gli enti si è consolidata ed è risultata proficua sia dal punto di vista istituzionale che tecnico.

Secondo quanto disposto dalla deliberazione della Giunta regionale n. 286 del 18 marzo 2013, i due Comuni di Granaglione e Porretta Terme sono altresì entrambi ricompresi, ai fini della gestione associata delle funzioni fondamentali, nell’ambito territoriale ottimale Appennino Bolognese, coincidente con il distretto socio-sanitario Porretta Terme.

In ragione di ciò e per perseguire ulteriori margini di efficienza, efficacia e razionalizzazione dei costi a fronte della cronica carenza di risorse preservando (se non) migliorando al contempo i servizi, i Comuni di Granaglione e Porretta Terme, caratterizzati da una comune identità territoriale, hanno valutato che il processo di fusione fra i due Comuni “oggi più contigui e strutturalmente complementari, rappresenti un contributo importantissimo per superare la frammentarietà e la debolezza di cui soffre il territorio”.

Per appurare la fattibilità di una tale operazione di fusione e verificare la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dalla stessa legge regionale (art. 3, l.r. n. 24 del 1996), i Comuni hanno quindi elaborato al loro interno una prima analisi preliminare. L’attività di studio, supportata da tavoli di lavoro tematici a cui partecipano i Consiglieri comunali, è tuttora in corso per approfondimenti di analisi.

Dopo la redazione del documento di analisi di fattibilità, il 31 ottobre 2013 i Consigli comunali interessati, impossibilitati ad esercitare direttamente l’iniziativa legislativa per la fusione poiché non raggiungono complessivamente la soglia dei 50.000 abitanti richiesta dallo Statuto regionale, hanno fatto pervenire alla Regione formale istanza (prot. PG.2013/0269938 del 31/10/2013) con la quale hanno sollecitato l’iniziativa legislativa della Giunta regionale per la loro fusione, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, l.r. n. 24/1996 (istanza corredata dalle seguenti deliberazioni: n. 37 del 29/10/2013 del Comune di Granaglione e n. 51 del 25/10/2013 del Comune di Porretta Terme, entrambe approvate all’unanimità). Con due successive deliberazioni consiliari integrative (deliberazione n. 63 del 09/12/2013 del Comune di Porretta Terme, approvata con la maggioranza dei due terzi dei consiglieri assegnati ai sensi dell’art. 6, comma 4, D.lgs. 267 del 2000, come previsto per l’approvazione degli statuti comunali ed acquisita con prot. PG.2013/0309470 del 12/12/2013; deliberazione n. 46 del 10/12/2013 del Comune di Granaglione, approvata all’unanimità ed acquisita con prot. PG.2013/0311454 del 16/12/2013), è stata individuata una rosa di possibili denominazioni del nuovo Comune.

La Giunta regionale, aderendo a tale istanza assunta dai Comuni interessati nel rispetto dei quorum deliberativi previsti, procede ora a presentare il progetto di legge recante “Istituzione di nuovo Comune mediante fusione dei Comuni di Granaglione e Porretta Terme nella Provincia di Bologna”, ritenendo sussistenti tutti i presupposti di forma e di sostanza necessari al fine di attivare la procedura di fusione.

La presente relazione accompagna il suddetto progetto di legge, illustrando i presupposti e gli elementi tecnici che la l.r. n. 24 del 1996 richiede a supporto del progetto di fusione.

Sul progetto di legge regionale è stato richiesto il parere alla Commissione I “Bilancio, affari generali e istituzionali” del Consiglio delle Autonomie Locali che, convocata per esprimere il parere ai sensi dell’art. 6 della legge regionale n. 13 del 2009, in data 18 dicembre 2013 ha espresso parere favorevole.

3. Territorio del nuovo Comune

In conformità all’articolo 3, comma 1, l.r. n. 24/1996 (ai sensi del quale “Le modifiche delle circoscrizioni comunali e l’istituzione di nuovi Comuni possono riguardare esclusivamente territori contigui di Comuni appartenenti alla stessa Provincia”) i Comuni di Granaglione e Porretta Terme afferiscono alla Provincia di Bologna e sono tra loro contigui, come risulta dalla allegata rappresentazione cartografica.

I confini del nuovo comune generato dalla fusione dei comuni di Granaglione e Porretta Terme della Provincia di Bologna,  sono stati costruiti derivandoli dalle geometrie dei limiti amministrativi regionali del Database Topografico regionale rilascio 2008.

Le operazioni di fusione delle geometrie sono state eseguite mantenendo accuratamente congruenti gli archi esterni che compongono il nuovo confine comunale, in modo da garantire che le geometrie dei comuni adiacenti non abbiano subito alcuna modifica.

Al termine delle operazioni di generazione della nuova geometria sono stati eseguiti alcuni controlli per testare il risultato:

Controllo di correttezza topologica tra i poligoni originali e il risultato delle operazioni di fusione, rilevando la totale sovrapposizione degli archi di confine.

Sovrapposizione dell’insieme dei fogli di mappa catastali dei comuni originari alla nuova geometria, rilevando la permanenza dell’accuratezza geometrica tra i precedenti confini e i nuovi.

Sovrapposizione della nuova geometria alla Carta Tecnica Regionale scala 1:5.000, rilevando una perfetta congruenza con i limiti morfologici degli oggetti cartografici rappresentati.

Il nuovo comune avrà un’area di 73,49 Km quadrati, ed un perimetro di 44,55 Km.

Si posiziona geograficamente al confine tra la Provincia di Bologna a cui appartiene e la Regione Toscana, confina con i Comuni di Lizzano in Belvedere, Gaggio Montano e Castel di Casio della Provincia di Bologna ed i Comuni di Pistoia e Sambuca Pistoiese della Provincia di Pistoia della Regione Toscana.

4. Indicazioni di natura demografica, socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati e prospettive di organizzazione e gestione di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune.

Per una puntuale ricostruzione delle indicazioni di natura socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati, nonché per le prospettive di riorganizzazione e gestione unitaria di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune, si ritiene di rinviare ai contenuti del documento di analisi di fattibilità, come espressamente indicato nella richiamata deliberazione del Consiglio comunale di Porretta Terme con la quale è stata richiesta l’iniziativa legislativa della Giunta regionale.

Tale analisi preliminare di fattibilità, strutturata in 4 paragrafi (1. Analisi del territorio, della popolazione e dell’economia. 2. Fattibilità tecnico-organizzativa della fusione. 3. Fattibilità economico-finanziaria della fusione. 4. Fattibilità politico-istituzionale della fusione.), ha inteso rappresentare la situazione attuale e valutare se la fusione tra i due Comuni possa rappresentare effettivamente  l’opportunità per “assicurare anche in futuro ai cittadini servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati, per realizzare le opere che servono al territorio, per ridurre le spese strutturali e consentire una complessiva semplifica-zione dell’organizzazione politica e burocratica, mantenendo il decentramento nell’erogazione dei servizi attraverso sportelli polifunzionali”.

Il documento si apre con informative sul territorio, la popolazione ed il contesto economico, illustrando anche proiezioni della potenziale collocazione del nuovo Comune nato dalla fusione nel panorama provinciale.

Sotto il profilo della fattibilità tecnico-amministrativa viene offerta una disamina dello scenario attuale utilizzando come parametri quelli del personale, dell’organizzazione, delle gestioni associate e dell’informatica. Al quadro attuale poi fa seguito una valutazione della fattibilità organizzativa della fusione. In particolare, si rileva come Porretta Terme abbia maggiore quantità di personale, mentre Granaglione abbia personale più giovane ma meno specializzato considerato il carico di lavoro da gestire. Dalla fusione potrebbe derivare una “maggiore articolazione e specializzazione interna”. Lo studio presenta inoltre una ipotesi di articolazione organizzativa e di organigramma del nuovo Comune e precisa che “la fattibilità organizzativa della fusione è favorita dalle caratteristiche omogenee dei territori dei due Comuni e dalla complementarietà delle situazioni esistenti”.

Con riferimento alla fattibilità economico-finanziaria viene prospettata, attraverso rappresentazioni tabellari, un’analisi finanziaria comparativa sui due Comuni avente ad oggetto, tra i vari indicatori, la pressione tributaria, i trasferimenti erariali, l’indebitamento e la spesa corrente.

Con riguardo alla fattibilità istituzionale, viene ricostruito il quadro normativo sotteso al riordino territoriale in atto e si considera la fusione come “un’opzione da considerare seriamente, per semplificare il quadro istituzionale e i processi decisionali, ridurre i costi di struttura e migliorare l’efficienza, al fine di rendere servizi migliori ai cittadini”. Con riguardo al tema dell’identità territoriale, il documento sottolinea come “in questa fase storica, la fusione fra i comuni sembra essere la formula più efficace, non solo per affrontare le difficoltà finanziarie, ma anche e soprattutto per darsi una strategia condivisa di sviluppo economico-sociale del territorio”.

Infine, il documento di analisi si chiude con alcune pagine dedicate ai risultati attesi dalla fusione in tema di: miglioramento dei servizi ai cittadini (efficacia); ottimizzazione della gestione (efficienza); miglioramento organizzativo; sviluppo del territorio; coinvolgimento di comuni limitrofi nella definizione delle strategie di sviluppo dell’area; fiducia nelle istituzioni e nella politica. Da ultimo, si offrono alcuni spunti di riflessione con riguardo ad alcuni ostacoli alla fusione ed alla fattibilità tecnica della fusione stessa. Con riguardo a quest’ultimo aspetto, si osserva che i due Comuni presentano un buon grado di omogeneità relativamente alla struttura organizzativa, al sistema informatico, alla gestione associata di numerosi servizi ed alle partecipazioni societarie.

L’analisi di fattibilità ha pertanto evidenziato la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dall’art. 3 della legge regionale n. 24 del 1996.

5. Illustrazione dei contenuti del progetto di legge regionale

Il progetto di legge regionale si compone di sette articoli.

L’articolo 1 è composto da quattro commi. Il comma 1 prevede l’istituzione del nuovo Comune nella Provincia di Bologna, mediante fusione dei due Comuni di Granaglione e Porretta Terme, a decorrere dal 1° gennaio 2015. La scelta della data di decorrenza del 1° gennaio consente di semplificare l’adozione di una serie di atti, soprattutto di natura economico finanziaria, e permette di programmare le prime elezioni del nuovo Comune in coincidenza con la tornata elettorale amministrativa generale del 2015, riducendo al minimo il lasso di tempo in cui il nuovo Comune dovrà essere retto da un organo straordinario. Il comma 2 dà atto del fatto che la denominazione del nuovo Comune sarà definita a seguito del referendum consultivo, che deve obbligatoriamente essere indetto, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, anche per modificare le denominazioni dei Comuni. Al riguardo, nelle deliberazioni consiliari integrative di quelle con le quali è stata proposta l’istanza alla Giunta regionale, è stata individuata una rosa di possibili denominazioni del nuovo Comune (Acque Alte, Alto Reno Terme, Granaglione Porretta Terme) la cui scelta sarà quindi rimessa a quesito referendario. Il comma 3 precisa che il territorio del nuovo Comune è costituito dal territorio dei Comuni d’origine, come da allegata cartografia descritta ed elaborata secondo le modalità di cui al paragrafo 3 della presente relazione. Il comma 4 rinvia all’Osservatorio regionale del processo di fusione dei Comuni già istituito ai sensi dell’art. 4, comma 5, della l.r. 7 febbraio 2013 n. 1 (relativa alla istituzione del Comune di Valsamoggia mediante fusione) e finalizzato a monitorare gli effetti che scaturiscono dal processo di fusione in tutti i settori amministrativi di competenza regionale ed il concreto impatto del processo di fusione su cittadini, enti pubblici ed imprese precisando che lo stesso risulterà composto, oltre che dai funzionari regionali anche da funzionari del nuovo Comune e, sulla base di accordi con i competenti organi, anche da funzionari di altre amministrazioni.

L’articolo 2 contiene norme di natura ricognitiva declinate in due commi, nei quali, in conformità alle disposizioni di cui agli articoli 15, comma 2 e 16 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si ribadisce che lo Statuto del nuovo Comune può prevedere che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi, nonché l’istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse, prevedendo anche organi eletti a suffragio universale diretto. Il comma 2 precisa altresì che agli amministratori dei municipi si applica la disciplina sullo status nei limiti previsti dalla legge statale, competente in materia in via esclusiva.

L’articolo 3 contiene una serie di norme volte a regolare la successione nei rapporti giuridici, finanziari, patrimoniali. Il comma 1 prevede il generale subentro del nuovo Comune nella titolarità delle posizioni e dei rapporti giuridici attivi e passivi afferenti ai Comuni d’origine, ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge regionale n. 24 del 1996 a cui fanno seguito le norme sul trasferimento al nuovo Comune dei beni demaniali e patrimoniali (comma 2) e sul trasferimento del personale dei preesistenti Comuni al Comune di nuova istituzione (comma 3). Il comma 4 dispone la vigenza degli strumenti urbanistici dei preesistenti Comuni con riferimento agli ambiti territoriali d’origine dei Comuni che li hanno approvati, sino a quando non vi provvederà il Comune di nuova istituzione, ai sensi dell’art. 14, comma 3 della legge regionale n. 24 del 1996. Il comma 5 dispone l’applicazione dei regolamenti comunali negli ambiti territoriali dei rispettivi Comuni di origine, fino all’esecutività dei regolamenti del nuovo Comune.

L’articolo 4 si compone di due commi e contiene una serie di norme di salvaguardia che si giustificano in ragione del fatto che i Comuni interessati dal processo di fusione sono entrambi totalmente montani. Il comma 1 stabilisce una generale norma di salvaguardia che garantisce il permanere, in capo ai territori montani, dei benefici e degli interventi speciali per la montagna stabiliti dall’Unione europea e dalle leggi statale e regionali. Infatti, gli interi territori dei preesistenti Comuni risultano individuati come zone montane dalla Giunta regionale con la propria deliberazione n. 1734 del 2004, attuativa della legge regionale n. 2 del 2004. Il comma 2 chiarisce che, per quanto concerne l’esercizio, nel territorio del Comune di nuova istituzione, delle funzioni regionali in materia di sviluppo della montagna, quali quelle concernenti agricoltura, forestazione ed assetto idrogeologico, si applica la disciplina della legge regionale n. 21 del 2012, nonché quella dell’art. 32 comma 5 della legge regionale n. 9 del 2013, ai sensi del quale l’Unione di Comuni dell’Appennino Bolognese subentrata alla omonima Comunità montana continua ad esercitare le funzioni ed i compiti delegati dalla legge regionale alla stessa Comunità montana per tutti i Comuni precedentemente aderenti, quindi anche per il Comune di nuova istituzione derivante dalla fusione dei due comuni precedentemente aderenti alla Comunità montana.

L’articolo 5 dispone la concessione dei contributi regionali nel rispetto ed in parziale aggiornamento dei criteri individuati dall’art. 16 della l.r. 30 giugno 2008, n. 10, precisando, al comma 1, che i criteri di quantificazione sono dati dalla popolazione e dal territorio complessivi, dal numero dei Comuni e dal volume complessivo delle spese correnti. Sulla base di tali criteri, come specificati nell’ambito del programma di riordino territoriale ai sensi del citato art. 16, il comma 2 definisce la quantificazione del contributo ordinario, di ammontare costante, della durata complessiva di quindici anni, fissandolo in 200.000 euro all’anno. Oltre al contributo ordinario è previsto anche un contributo straordinario in conto capitale, a titolo di compartecipazione alle spese iniziali, della durata di tre anni e pari a 150.000 euro all’anno, ai sensi dell’art. 16, comma 4 della legge regionale n. 10 del 2008 (comma 3). Il comma 4 conferma per il nuovo Comune, per i dieci anni successivi alla sua costituzione, priorità assoluta nei programmi e nei provvedimenti regionali di settore che prevedono contributi a favore degli enti locali, come già previsto dall’articolo 16, comma 6, della legge regionale n. 10 del 2008 e lo equipara ad una Unione di Comuni ai fini dell’accesso ai contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni, ad eccezione che per i contributi regolati dal programma di riordino territoriale. Tale previsione intende non privare il Comune di nuova istituzione, che nasce da una Unione di Comuni, della possibilità di accedere a contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni; la fusione infatti realizza al massimo grado l’intercomunalità, assai più di quanto non possa conseguirsi attraverso altri modelli associativi. Il comma 5 impegna altresì la Regione, ove compatibile con le norme in vigore, a supportare il nuovo Comune anche mediante cessione di quota del patto di stabilità territoriale di cui alla legge regionale 23 dicembre 2010, n. 12 (Patto di stabilità territoriale della Regione Emilia-Romagna), anche ai fini dell’ottimizzazione degli investimenti finanziari di sostegno previsti dall’intero articolo 5.

L’articolo 6 rappresenta una norma finanziaria che prevede che, ai sensi dell’art. 37, della legge regionale 15 novembre 2001, n. 40, agli oneri derivanti dall’applicazione della legge di fusione si provvede con l’istituzione di apposite unità previsionali di base e relativi capitoli, che verranno dotati della necessaria disponibilità.

Infine, l’articolo 7 contiene disposizioni volte a regolare la fase transitoria, dall’istituzione del nuovo Comune fino alla prima elezione dei relativi organi, nella tornata elettorale del 2015. Il comma 1 prevede che i Sindaci dei Comuni di origine, entro il 31 dicembre 2014, d’intesa tra loro, formulino proposte e adottino provvedimenti utili per consentire la piena operatività del nuovo Comune dal 1° gennaio 2015, sia con riguardo all’organizzazione amministrativa sia in riferimento a tutti gli interessi primari dei cittadini, con l’obiettivo di garantire continuità nell’accesso alle prestazioni ed evitare qualsiasi aggravamento in capo ai cittadini stessi. Il comma 2 istituisce un organismo consultivo composto dai Sindaci dei preesistenti Comuni di origine, con il compito di collaborare con il Commissario governativo e fornire ausilio allo stesso nella fase istitutiva del nuovo Comune. Il comma 3 prevede che se non diversamente disposto dall’intesa di cui al comma 1, la sede provvisoria del Comune di nuova istituzione sia situata presso la sede dell’estinto Comune di Porretta Terme.

Il comma 4 stabilisce che, in via transitoria, alla data di istituzione del nuovo comune, gli organi di revisione contabile dei comuni preesistenti alla fusione decadono e, fino alla nomina dell’organo di revisione contabile del nuovo comune, le funzioni sono svolte provvisoriamente dall’organo di revisione contabile in carica, alla data dell’estinzione, nel comune di maggiore dimensione demografica. Il comma 5 precisa che, ai fini dell’applicazione dell’articolo 163 del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, nel Comune di nuova istituzione, per stabilire il limite degli stanziamenti dell’anno precedente si fa riferimento alla sommatoria delle risorse stanziate nei bilanci definitivamente approvati dai comuni estinti. Il comma 6 contiene una norma relativa alla prorogatio dei consiglieri comunali e dei rappresentanti dei Comuni estinti in seno agli enti di secondo grado, stabilendo che i consiglieri comunali cessati per effetto dell’estinzione dei comuni d’origine, continuano ad esercitare, fino alla nomina dei successori, gli incarichi esterni loro eventualmente attribuiti, conformemente all’articolo 141, comma 5, del decreto legislativo n. 267 del 2000 e che i rappresentanti del Comune estinto in enti, aziende, istituzioni o altri organismi continuano ad esercitare il loro mandato fino alla nomina dei successori. Tali disposizioni transitorie mirano a colmare parzialmente alcune lacune, poiché mancano, attualmente, nell’ordinamento norme specificamente volte a disciplinare le fusioni di Comuni e ciò determina, nella fase del primo avvio del nuovo ente, incertezze e difficoltà.