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RELAZIONE

” 1. Il procedimento legislativo di fusione di cui alla l.r. 8 luglio 1996, n. 24

La legge regionale che disciplina il procedimento legislativo per la fusione di comuni è la l.r. 8 luglio 1996, n. 24 (Norme in materia di riordino territoriale e di sostegno alle Unioni e alle fusioni di comuni). Tale procedimento prende avvio con una fase di iniziativa legislativa (secondo le diverse modalità di cui all’articolo 8, l.r. n. 24/1996) che spetta: a) agli elettori, ai Consigli provinciali e comunali, ai consiglieri regionali ed alla Giunta regionale a norma dello Statuto regionale; b) ai Consigli comunali interessati (che singolarmente o complessivamente non raggiungono la soglia dei 50.000 abitanti per l’esercizio dell’iniziativa popolare) che possono, indipendentemente dall’adozione dell’iniziativa legislativa popolare, presentare, con deliberazione adottata con maggioranza qualificata, istanza alla Giunta regionale affinché promuova essa, per loro, la relativa procedura; c) analogamente ai Consigli comunali, alla maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati, che possono proporre istanza alla Giunta regionale affinché promuova la relativa procedura. Nei casi in cui i Consigli comunali o la maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati chiedano alla Giunta regionale di promuovere la procedura, il procedimento prosegue, dopo tale fase d’iniziativa, se valutata positivamente, con la predisposizione e la presentazione, da parte della Giunta regionale, del progetto di legge in Assemblea legislativa. Sono poi previsti i pareri degli enti locali, la consultazione delle popolazioni interessate mediante referendum consultivo, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, fino all’eventuale approvazione finale della legge regionale di fusione da parte dell’Assemblea legislativa.

2. Il procedimento di fusione nei due Comuni di Montescudo e Monte Colombo nella Provincia di Rimini.

I Comuni di Montescudo e Monte Colombo sono due Comuni tra loro contigui collocati nella terra di Romagna alle propaggini dell'Appennino Romagnolo tra le Valli del Conca e del Marano nella Provincia di Rimini che rientrano nel distretto sociosanitario di Riccione.

Entrambi appartengono, dal 2001, all’Unione di Comuni denominata “Unione della Valconca" (a cui aderiscono anche i comuni di Gemmano, Montegridolfo, Mondaino, Montefiore Conca, Morciano di Romagna e San Clemente) a cui è stata conferita la gestione associata di funzioni e servizi riorganizzati su scala intercomunale quali la Polizia locale, la Protezione civile, i Servizi sociali – Ufficio di Piano, il Servizio statistica, i Servizi informativi – CED e ulteriori servizi quali Attività economiche – SUAP, Servizi informativi, Servizio notificazioni, Servizi extrascolastici per minori, Servizi a favore di anziani, Centrale unica di committenza, e altri ancora.

L’esperienza associativa però, anche in considerazione delle diverse esigenze dei Comuni che appartengono all'Unione, non ha sempre prodotto i risultati attesi. La dimensione dell'Unione è stata infatti considerata anche troppo ampia per la gestione obbligatoria di tutte le funzioni fondamentali come previsto per i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti ai sensi dell'art.14 comma 27 del DL 78/2010.

In ragione di ciò e per perseguire ulteriori margini di efficienza, efficacia e razionalizzazione dei costi, a fronte della cronica carenza di risorse, preservando (se non) migliorando al contempo i servizi, i Comuni di Montescudo e Monte Colombo, entrambi di modeste dimensioni e caratterizzati comunque da una comune identità territoriale e da una sostanziale complementarietà economica-funzionale, hanno valutato l’opportunità della loro fusione.

Quest'ultima è stata considerata dai Comuni “l’opzione più valida per potere adempiere all’obbligo di gestione associata di tutte le funzioni fondamentali” ed il percorso attraverso il quale “assicurare anche in futuro ai cittadini servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati e realizzare le opere che servono al territorio, riducendo le spese strutturali e consentendo una complessiva semplificazione dell’organizzazione politica e burocratica, mantenendo il decentramento nell’erogazione dei servizi attraverso sportelli polifunzionali”. La fusione viene inoltre valutata come la formula più efficace per ottimizzare la gestione delle risorse, garantire il miglioramento organizzativo, avviare una strategia condivisa di sviluppo economico-sociale del territorio e concretizzare una sostanziale semplificazione del quadro istituzionale.

Per appurare la fattibilità di una tale operazione di fusione e verificare la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dalla stessa legge regionale (art.3 LR n.24/1996), i Comuni hanno quindi elaborato al loro interno una prima analisi preliminare strutturata in 4 paragrafi (1. “Analisi del territorio, della popolazione e dell’economia”, 2. Fattibilità tecnico-organizzativa della fusione, 3.Fattibilità economico-finanziaria della fusione e 4. Fattibilità politico-istituzionale della fusione).

Dopo aver fornito puntuali informative sul territorio, la popolazione ed il contesto economico il documento esamina dapprima la fattibilità tecnico- organizzativa della fusione. Vengono analizzati e comparati i dati relativi al personale, all’organizzazione e ai sistemi informatici dei due Comuni (oltre ad una ricognizione dei mezzi di trasporto ed alle attrezzature in possesso delle amministrazioni comunali) e vengono individuati conseguentemente i possibili vantaggi derivanti dalla fusione. Nello specifico:

-con riferimento al personale si precisa che la fusione fra i comuni comporterebbe innanzitutto una riduzione considerevole della spesa e consentirebbe inoltre di fare formazione e specializzare il personale (offrendo opportunità di sviluppo professionale ai dipendenti), di avere una maggiore massa critica e di affrontare meglio il turn-over;

-con riferimento all’organizzazione, rilevando che il personale in entrambi i comuni è sottodimensionato rispetto alle effettive esigenze, si ipotizza che con la fusione i due Comuni potrebbero riorganizzare i servizi attraverso una razionalizzazione ed un più efficiente impiego del personale stesso;

-rispetto alla fattibilità informatica , premesso che “I sistemi informatici dei due comuni mostrano una completa unificazione operativa” , si afferma che la loro unificazione, data la maggiore massa critica che ne deriverebbe, consentirebbe di rinegoziare i contratti e ridurne i costi.

Con riferimento alla fattibilità economico-finanziaria della fusione invece, vengono esaminati i dati che emergono dai rendiconti e dai bilanci assestati 2013 di entrambi i Comuni. Vengono confrontati i dati relativi alle entrate correnti, aliquote tributarie e tariffarie , pressione tributaria, spese correnti, rigidità della spesa, equilibrio finanziario, indebitamento, partecipazioni e patrimonio immobiliare. Le situazioni finanziarie e le politiche di bilancio che ne risultano sono in alcuni punti tra loro differenziate e talvolta divergenti (in particolare per ciò che riguarda la pressione finanziaria e tributaria più alta a Montescudo, l'autonomia finanziaria maggiore a Monte Colombo, il patrimonio disponibile più consistente a Montescudo e l'indebitamento più alto a Montescudo) ma non tali da pregiudicare l'ipotesi di fusione.

Infine, con riferimento alla fattibilità politico-istituzionale, ribadita l’appartenenza dei Comuni all’Unione della Valconca e il conferimento a questa della gestione associata di funzioni e servizi riorganizzati su scala intercomunale (quali la Polizia locale, la Protezione civile, i Servizi sociali – Ufficio di Piano, Servizio statistica, i Servizi informativi – CED, le Attività economiche – SUAP e ulteriori servizi quali Servizi informativi, Servizio notificazioni, Servizi extrascolastici per minori, Servizi a favore di anziani, Centrale unica di committenza, etc), viene prospettata la scelta della fusione tra i due Comuni di Montescudo e Monte Colombo come l’opzione più valida per potere adempiere all’obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali previsto per i comuni e per per affrontare le difficoltà finanziarie e garantire al contempo lo sviluppo economico-sociale del territorio.

L’analisi di fattibilità allegata alle delibere comunali quale parte integrante e sostanziale delle stesse ha pertanto evidenziato la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dall’art. 3 della LR 24/1996.

In ragione di ciò, i Comuni di Montescudo e Monte Colombo hanno sollecitato l’iniziativa legislativa della Giunta regionale per la loro fusione, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, l.r. n. 24/1996 (con istanza congiunta dei due Sindaci del 10.3.15 - acquisita dalla Regione Emilia Romagna il 12.3.15 prot. PG n.158745 - alla quale è stata allegata la la delibera del consiglio comunale di Montescudo n.2 del 09.03.2015 approvata all’unanimità e la delibera del Consiglio comunale di Monte Colombo n.12 del 09.03.2015 approvata con la maggioranza dei due terzi dei consiglieri assegnati così come previsto dal D.lgs 267/2000 art.6 comma 4) ;

La Giunta regionale, aderendo a tale istanza assunta dai Comuni interessati nel rispetto dei quorum deliberativi previsti, procede ora a presentare il progetto di legge recante “Istituzione di nuovo Comune mediante fusione dei Comuni di Montescudo e Monte Colombo nella Provincia di Rimini” ritenendo sussistenti i presupposti di forma e di sostanza necessari al fine di attivare la procedura di fusione.

La presente relazione accompagna il suddetto progetto di legge, illustrando i presupposti e gli elementi tecnici che la l.r. n. 24 del 1996 richiede a supporto del progetto di fusione.

Sul progetto di legge regionale in esame non è stato invece possibile ottenere il parere del Consiglio delle Autonomie Locali (ex art. 6 della LR. 13 del 2009) in quanto l'operatività di tale organismo è cessata al 1 gennaio 2015 così come previsto dall'art.84 della LR n.7/2014 e non si è completato, entro i termini previsti dalla norma, il necessario processo legislativo di revisione della relativa disciplina (in primis a causa della cessazione anticipata delle precedente legislatura).

Pertanto, nelle more di tale riforma (connessa anche all'attuazione del riordino delle funzioni della Regione e degli enti locali), si è prevista l'applicazione di un regime transitorio in virtù del quale il CAL verrà costituito con i soli membri di diritto: tale previsione è contenuta nella legge regionale "Disposizioni collegate alla legge finanziaria per il 2015" , approvata dall’ Assemblea legislativa con delibera n. 2 del 28 aprile 2015.

3. Territorio del nuovo Comune

In conformità all’articolo 3, comma 1, l.r. n. 24/1996 (ai sensi del quale “Le modifiche delle circoscrizioni comunali e l’istituzione di nuovi Comuni possono riguardare esclusivamente territori contigui di Comuni appartenenti alla stessa Provincia”) i due Comuni di Montescudo e Monte Colombo afferiscono alla Provincia di Rimini e sono tra loro contigui, come risulta dalle allegate rappresentazioni cartografiche.

I confini del nuovo comune generato dalla fusione dei comuni di Montescudo e Monte Colombo, così come attestati dalla cartografia allegata al presente progetto di legge sono stati  oggetto da parte del servizio statistica e informazione geografica di una verifica di regolarità tecnica che ha sortito esito positivo, come risulta dalla nota prot. NP 2015.4291 del 3 aprile 2015 conservata agli atti del competente servizio.

Il nuovo comune avrà un’area di 32, 35 Km quadrati. Si posiziona geograficamente all’interno della provincia di appartenenza, Rimini, e confina con i comuni di Coriano, San Clemente, Gemmano e Sassofeltrio in provincia di Pesaro – Urbino.

4. Indicazioni di natura demografica, socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati e prospettive di organizzazione e gestione di servizi e funzioni istituzionali e amministrative nel territorio del nuovo Comune

Per una puntuale ricostruzione delle indicazioni di natura socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati, nonché per le prospettive di riorganizzazione e gestione unitaria di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune, si ritiene di rinviare ai contenuti dell'Analisi di fattibilità come espressamente indicato nelle richiamate deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata richiesta l’iniziativa legislativa della Giunta regionale.

5. Illustrazione dei contenuti del progetto di legge regionale

Il progetto di legge regionale si compone di sei articoli.

L’articolo 1 è composto da quattro commi. Il comma 1 prevede l’istituzione del nuovo Comune nella Provincia di Rimini, mediante fusione dei due Comuni di Montescudo e Monte Colombo , a decorrere dal 1° gennaio 2016. La scelta della data di decorrenza del 1° gennaio consente di semplificare l’adozione di una serie di atti, soprattutto di natura economico finanziaria, e permette di programmare le prime elezioni del nuovo Comune in coincidenza con la tornata elettorale amministrativa generale del 2016, riducendo al minimo il lasso di tempo in cui il nuovo Comune dovrà essere retto da un organo straordinario. Il comma 2 dà atto del fatto che la denominazione del nuovo Comune sarà definita a seguito del referendum consultivo, che deve obbligatoriamente essere indetto, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, anche per modificare le denominazioni dei Comuni. Al riguardo, nelle deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata proposta l’istanza alla Giunta regionale, è stata individuata una rosa di possibili denominazioni del nuovo Comune (Monte dei Castelli, Monti del Conca, Monte Colombo e Scudo, Montescudo – Monte Colombo) la cui scelta sarà quindi rimessa a quesito referendario. Il comma 3 precisa che il territorio del nuovo Comune è costituito dal territorio dei Comuni d’origine, come da allegata cartografia descritta ed elaborata secondo le modalità di cui al paragrafo 3 della presente relazione. Il comma 4 rinvia all’Osservatorio regionale del processo di fusione dei Comuni già istituito ai sensi dell’art.4 comma 5 della LR 07 febbraio 2013 n.1 (per il progetto di fusione della Valsamoggia ) e finalizzato a monitorare gli effetti che scaturiscono dal processo di fusione prevedendo l'integrazione di tale organo con i funzionari del nuovo Comune.

L’articolo 2 contiene norme di natura ricognitiva declinate in due commi, nei quali, in conformità alle disposizioni di cui agli articoli 15, comma 2 e 16 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si ribadisce che lo Statuto del nuovo Comune può prevedere che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi, nonché l’istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse, prevedendo anche organi eletti a suffragio universale diretto. Il comma 2 precisa altresì che agli amministratori dei municipi si applica la disciplina sullo status degli amministratori locali nei limiti previsti dalla legge statale, competente in materia in via esclusiva.

L’articolo 3 contiene una serie di norme volte a regolare la successione nei rapporti giuridici, finanziari, patrimoniali. Il comma 1 prevede il generale subentro del nuovo Comune nella titolarità delle posizioni e dei rapporti giuridici attivi e passivi afferenti ai Comuni d’origine, ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge regionale n. 24 del 1996 a cui fanno seguito le norme sul trasferimento al nuovo Comune dei beni demaniali e patrimoniali (comma 2) e sul trasferimento del personale dei preesistenti Comuni al Comune di nuova istituzione (comma 3). La disciplina contenuta in tale articolo è peraltro completata da quanto previsto dalla legge 7 aprile 2014 n.56 all'art.1 commi128 e 123. Tali norme precisano, infatti che il trasferimento della proprietà dei beni mobili ed immobili dai comuni estinti al nuovo comune è esente da oneri fiscali e che, per quanto riguarda il personale, nell'anno di estinzione del Comune, le risorse destinate alle politiche di sviluppo delle risorse umane e alla produttività del personale di cui al CCNL relativo al comparto Regioni e autonomie locali del 1 aprile 1999 , confluiscono per l'intero importo, in un unico fondo del nuovo comune avente medesima destinazione. Il comma 4 dispone la vigenza degli strumenti urbanistici dei preesistenti Comuni con riferimento agli ambiti territoriali d’origine dei Comuni che li hanno approvati, sino a quando non vi provvederà il Comune di nuova istituzione, ai sensi dell’art. 14, comma 3 della legge regionale n. 24 del 1996.

L’articolo 4 dispone la concessione dei contributi regionali nel rispetto dei criteri individuati dall’art. 16 della l.r. 30 giugno 2008 n. 10 e specificati dal programma di riordino territoriale. Per l'anno 2015 i criteri per la quantificazione dei contributi spettanti alle nuove fusioni di comuni sono precisati nella DGR n.329 del 31 marzo 2015 recante “Stralcio del programma di riordino territoriale recante i criteri per quantificare i contributi alle nuove fusioni di comuni intraprese nell'anno 2015. Proroga del termine di rendicontazione dei contributi straordinari concessi nel 2014 ai comuni istituiti mediante fusione”. Al comma 1 si precisa che i criteri di quantificazione sono dati dalla popolazione e dal territorio complessivi, dal numero dei Comuni e dal volume complessivo delle spese correnti. Sulla base di tali criteri, come specificati nell’ambito del programma di riordino territoriale ai sensi del citato art. 16, il comma 2 definisce la quantificazione del contributo ordinario della durata complessiva di quindici anni, fissandolo in euro 92.000 di ammontare costante nel tempo.

Di seguito il calcolo del  Contributo ordinario annuale, della durata di 15 anni, secondo i criteri della DGR 329/2015 citata, Allegato A, commi da 8 a 13:

Oltre al contributo ordinario è previsto anche un contributo straordinario in conto capitale, a titolo di compartecipazione alle spese iniziali, della durata di tre anni e pari a 120.000 euro all’anno, ai sensi dell’art. 16, comma 4 della legge regionale n. 10 del 2008 (comma 3).

Di seguito il calcolo del  Contributo straordinario annuale, della durata di 3 anni, secondo i criteri della DGR 329/2015 citata, Allegato A, commi 3 e 5:

Il comma 4 conferma per il nuovo Comune, per i dieci anni successivi alla sua costituzione, priorità assoluta nei programmi e nei provvedimenti regionali di settore che prevedono contributi a favore degli enti locali, come già previsto dall’articolo 16, comma 6, della legge regionale n. 10 del 2008 e lo equipara ad una Unione di Comuni ai fini dell’accesso ai contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni, ad eccezione che per i contributi regolati dal programma di riordino territoriale. Tale previsione intende non privare il Comune di nuova istituzione, che nasce da una Unione di Comuni, della possibilità di accedere a contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni; la fusione infatti realizza al massimo grado l’intercomunalità, assai più di quanto non possa conseguirsi attraverso altri modelli associativi. Il comma 5 , in armonia con l’evoluzione della disciplina normativa in materia ed ai sensi dell’art. 1 comma 131 della legge 7 aprile 2014, n. 56, impegna altresì la Regione, ove compatibile con le norme in vigore, a supportare il nuovo Comune anche mediante cessione di quota del patto di stabilità territoriale di cui alla legge regionale 23 dicembre 2010, n. 12 (Patto di stabilità territoriale della Regione Emilia-Romagna), anche ai fini dell’ottimizzazione degli investimenti finanziari di sostegno previsti dall’intero articolo 5.

L’articolo 5 definisce le modalità attraverso le quali si provvederà a fornire copertura finanziaria alle norme relative alla concessione dei contributi regionali per il nuovo Comune ovvero attraverso specifici accantonamenti iscritti nel fondo speciale destinato alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede di approvare nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale.

Infine, l’articolo 6 contiene disposizioni volte a regolare la fase transitoria, dall’istituzione del nuovo Comune fino alla prima elezione dei relativi organi, nella tornata elettorale del 2016. Il comma 1 prevede che i Sindaci dei Comuni di origine, entro il 31 dicembre 2015, d’intesa tra loro, formulino proposte e adottino provvedimenti utili per consentire la piena operatività del nuovo Comune dal 1° gennaio 2016, sia con riguardo all’organizzazione amministrativa sia in riferimento a tutti gli interessi primari dei cittadini, con l’obiettivo di garantire continuità nell’accesso alle prestazioni ed evitare qualsiasi aggravamento in capo ai cittadini stessi. Il comma 2 riconosce in capo al Comitato dei Sindaci dei preesistenti comuni, istituito senza costi aggiuntivi a carico del bilancio regionale ai sensi dell'art. 1 comma 120 della legge 7 aprile 2014, n. 56, il compito di coadiuvare il commissario nominato per la gestione del comune derivante da fusione sino alla elezione dei nuovi organi . Si prevede che il Comitato venga consultato sullo schema di bilancio e sull’eventuale adozione di varianti agli strumenti urbanistici. Il comma 3 stabilisce che, in via transitoria, alla data di istituzione del nuovo comune, gli organi di revisione contabile dei comuni preesistenti alla fusione decadono e, fino alla nomina dell’organo di revisione contabile del nuovo comune, le funzioni sono svolte provvisoriamente dall’organo di revisione contabile in carica, alla data dell’estinzione, nel comune di maggiore dimensione demografica. Il comma 4 precisa che, ai fini dell’applicazione dell’articolo 163 del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, nel Comune di nuova istituzione, per stabilire il limite degli stanziamenti dell’anno precedente si fa riferimento alla sommatoria delle risorse stanziate nei bilanci definitivamente approvati dai comuni estinti. Il comma 5 contiene una norma relativa alla prorogatio dei consiglieri comunali e dei rappresentanti dei Comuni estinti in seno agli enti di secondo grado, stabilendo che i consiglieri comunali cessati per effetto dell’estinzione dei comuni d’origine, continuano ad esercitare, fino alla nomina dei successori, gli incarichi esterni loro eventualmente attribuiti, conformemente all’articolo 141, comma 5, del decreto legislativo n. 267 del 2000 e che i rappresentanti del Comune estinto in enti, aziende, istituzioni o altri organismi continuano ad esercitare il loro mandato fino alla nomina dei successori. Il comma 6 dispone, conformemente a quanto disposto dall'art.1 comma 109 della legge 7 aprile 2014 n.56, che agli amministratori del nuovo Comune nato dalla fusione di più comuni aventi una popolazione inferiore a 5000 abitanti si applicano, limitatamente al primo mandato amministrativo, le disposizioni in materia di ineleggibilità, incandidabilità, inconferibilità e incompatibilità previste dalla legge per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. Tali disposizioni transitorie sono peraltro integrate con quelle più ampie contenute nella L.56/2014 e finalizzate a supportare il nuovo Comune nato da fusione nella prima fase di avvio dello stesso.