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RELAZIONE

Relazione al progetto di legge regionale recante: “Collegato alla legge comunitaria regionale 2015 - Abrogazioni di leggi, regolamenti e singole disposizioni normative regionali”

Il presente progetto dispone l’abrogazione di 39 tra leggi e regolamenti regionali e 45 disposizioni normative. Esso rappresenta il secondo importante intervento di sfoltimento normativo dopo l'approvazione alla fine del 2013 della legge regionale n. 27 con la quale è stata disposta l’abrogazione di 67 tra leggi e regolamenti regionali e più di 20 disposizioni normative. 

I primi interventi sistematici di decongestionamento del patrimonio normativo della Regione Emilia-Romagna risalgono alla fine degli anni ’90: è infatti del 1998 la legge regionale n. 27 recante “Abrogazione di 74 leggi regionali”, mentre è dell’anno successivo la legge n. 3, che, oltre a dare attuazione a livello regionale al d.lgs. n. 112 del 1998, ha espressamente abrogato 135 leggi regionali e 20 regolamenti. Oltre alle citate normative - che si pongono come interventi di riforma di molteplici settori e che hanno correlativamente eliminato una serie eterogenea di normative superate dalle nuove discipline - va evidenziato che, di regola, le normative che rinnovano un determinato settore riportano un articolo contenente l’elenco delle normative che vengono contestualmente abrogate.

Il legislatore regionale è dunque da tempo impegnato sul tema della semplificazione normativa e su quello più generale della qualità della regolazione, ma è soltanto di recente che si è deciso di intervenire, con la legge n. 27 del 2013, attraverso interventi che hanno specifiche finalità deflattive riguardanti sia le leggi e i regolamenti sia specifiche disposizioni in essi contenute.

In particolare con la legge regionale n. 18 del 7 dicembre 2011, recante “Misure per l’attuazione degli obiettivi di semplificazione del sistema amministrativo regionale e locale, istituzione della sessione di semplificazione”, la Regione Emilia-Romagna ha intrapreso una serie di interventi al fine di raggiungere degli effettivi livelli di semplificazione sia sul versante legislativo in termini di riduzione e miglioramento della produzione normativa sia sul versante amministrativo in termini di riduzione degli oneri amministrativi in capo ai cittadini e alle imprese. In occasione delle due Sessioni di semplificazione – istituite dalla legge regionale n. 18 e svoltesi rispettivamente nel novembre 2012 e nel dicembre 2013 - sono state approvate e monitorate le Sei linee d’azione per la semplificazione.

La Terza Linea per la semplificazione è dedicata a “Gli strumenti per la valutazione e il monitoraggio dell’impatto della regolamentazione nell’esperienza della Regione – AIR, VIR e ATN” ed ha l’obiettivo di migliorare la qualità normativa attraverso l’analisi e l’implementazione di una serie di strumenti per la qualità della regolazione. Per <<qualità della regolazione>> si intende sia la <<qualità formale>> dei testi normativi che devono essere chiari, intelligibili e accessibili, sia la <<qualità sostanziale>>, cioè le regole devono essere delle buone regole e sono tali se sono necessarie, chiare e comprensibili, complete, sistematiche. Il tema è di evidente assoluta e rilevante attualità: la qualità della legislazione, ed in generale della normazione, rappresenta l’attuazione di principi fondamentali (trasparenza, chiarezza, certezza normativa, precisione e coerenza dei testi eccetera) che attengono, in sostanza, alla qualità della democrazia.

Per l’attuazione della Terza Linea di azione è stato costituito con determinazione del Direttore generale agli affari Istituzionali e legislativi n. 7990 del 4 luglio 2013, in seno al Nucleo per la Semplificazione, un Gruppo Tecnico Tematico, che ha presentato durante la prima Sessione di Semplificazione dell’Assemblea legislativa (conclusasi con la risoluzione n. 3209 del 2012) una Relazione in cui sono stati illustrati i temi e gli strumenti della qualità della regolazione e in cui sono state formulate indicazioni metodologiche e proposte operative al fine di incrementare e rendere più efficace l’utilizzo degli stessi nell’ordinamento regionale, anche in relazione al cd. “ciclo della normazione” (programmazione, realizzazione dei testi, attuazione della normativa, valutazione successiva e riprogrammazione); tale documento ha rappresentato e rappresenta il fondamento teorico-programmatico e lo strumento operativo per conseguire da parte della Regione un’effettiva semplificazione in termini qualitativi e quantitativi della propria produzione normativa. Ne è seguita un'articolata attività di ricognizione delle disposizioni normative vigenti con successiva individuazione di quelle abrogabili in quanto superate, che ha portato alla fine del 2013 all'approvazione della legge regionale 20 dicembre 2013, n. 27 (Abrogazioni di leggi, regolamenti e singole disposizioni normative regionali) con cui – come ricordato - è stata disposta l’abrogazione di 66 tra leggi e regolamenti regionali e più di 20 disposizioni normative. La legge n. 27 ha dunque rappresentato la prima rilevante opera di “pulizia” dell’ordinamento, operazione che va periodicamente ripetuta.

Con la presentazione del presente progetto di legge, tale attività di revisione della normativa, ai fini sia del suo sfoltimento sia della sua manutezione, assume quindi carattere periodico.

E' quanto prevede la comunicazione COM (2012) 746 che delinea la futura strategia in tema di qualità della regolazione attraverso il “Regulatory Fitness and Performance Programme” (REFIT), che segna l’abbandono di un metodo specifico di misurazione e riduzione dei soli oneri amministrativi, per sostenere una metodologia di analisi e valutazione che abbraccia l'intero ciclo della normazione, e ribadito dalla comunicazione COM (2014) 192 “Programma di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione (REFIT): situazione attuale e prospettive”. In tale contesto, il presente progetto viene presentato come progetto di legge collegato alla legge comunitaria regionale, ponendosi come strumento di attuazione di un sistema di revisione normativa analogo a quello che a livello dell’Unione europea viene attuato ogni anno con il “programma Refit".  Tale operazione è peraltro coerente con quanto previsto dalla delibera di Giunta Regionale n. 501 del 2015 di approvazione del “Rapporto conoscitivo della Giunta regionale all'Assemblea legislativa per la sessione comunitaria - ai sensi dell'articolo 38 del regolamento dell'Assemblea legislativa e della l.r. n. 16 del 2008 - per l'anno 2015”.

La verifica dell'adeguatezza dello stock normativo passa attraverso la sua costante revisione, per evitare che siano presenti nell'ordinamento normative superate o implicitamente abrogate, disposizioni disseminate su una moltepliocità di testi normativi eterogenei o proliferazione non necessaria di normative.

Questi obiettivi possono essere raggiunti tramite operazioni periodiche di manutenzione, attraverso interventi di abrogazione, di riordino o di accorpamento delle disposizioni superstiti in legge organiche, nonché di riforma complessiva della materia o del settore.

Il lavoro del Gruppo Tecnico Tematico – coordinato dal Servizio Affari legislativi e qualità dei processi normativi - si è basato sul metodo - già utilizzato e testato per la legge n. 27 – articolato su più fasi: una prima fase di ricognizione delle disposizioni normative vigenti che ha prodotto la base conoscitiva necessaria per le successive fasi; una seconda fase di classificazione delle normative tra quelle abrogabili in quanto superate, quelle da modificare e quelle accorpabili; una terza fase di raccolta delle normative e delle disposizioni abrogabili e contestuale valutazione degli effetti delle abrogazioni su altre normative; infine, la fase di elaborazione del progetto legislativo in cui viene disposta l’abrogazione, vengono disciplinati gli effetti e vengono elencate le disposizioni da abrogare.

Illustrazione degli articoli

Articolo 1

L’articolo 1 esplicita l’obiettivo di semplificazione del sistema normativo regionale in attuazione del principio di miglioramento della qualità della legislazione contenuto nella legge n. 18 del 2011 e del principio di revisione periodica della normativa previsto a livello europeo dal Programma REFIT, di cui il presente progetto di legge, c.d. Collegato alla legge comunitaria regionale, rappresenta l'applicazione. Lo strumento utilizzato è l’abrogazione espressa di leggi, regolamenti e singole disposizioni normative regionali già implicitamente abrogate o comunque non più operanti o applicate.

Articolo 2

L’articolo 2 contiene la norma abrogatrice (comma 1), individua le ipotesi espressamente salvaguardate (comma 2), e precisa gli effetti prodotti dall’abrogazione di disposizioni modificative o abrogative di disposizioni regionali (comma 3).

Il comma 1 stabilisce che “Sono o rimangono abrogati le leggi, i regolamenti e le disposizioni normative regionali di cui all’allegato A”.

L’insieme delle normative abrogate è infatti contenuto nell’ Allegato A, parte integrante del progetto, che risulta suddiviso in tre elenchi: il primo riporta intere leggi regionali; il secondo riguarda interi regolamenti regionali; il terzo contiene singole disposizioni (articoli o commi) di leggi o regolamenti regionali. Tutti e tre gli elenchi sono ordinati cronologicamente. La formula “Sono o rimangono abrogati…..” si rende necessaria per eliminare ogni dubbio circa la portata abrogativa della previsione: l’effetto che si vuole produrre è quello di eliminare dall’ordinamento regionale non solo le leggi e le disposizioni

normative vigenti (e per le quali si è ravvisata la necessità di una loro abrogazione) ma anche quelle implicitamente o tacitamente abrogate.

L’abrogazione implicita, come è noto, opera in presenza di formule quali “Sono abrogate le norme incompatibili con la presente legge”: in questi casi le disposizioni abrogate in quanto incompatibili non vengono espressamente menzionate, ed è demandata all’interprete la valutazione dell’incompatibilità della precedente normativa rispetto alla nuova.

L’abrogazione tacita opera quando la nuova normativa, senza richiamare formule di abrogazione per incompatibilità, introduce una disciplina che rinnova o sostituisce o supera una precedente disciplina.

In entrambi i casi, il rischio, soprattutto in contesti normativi complessi e in presenza di molteplici centri di produzione normativa, è che si determinino divergenze interpretative ed incertezze sulla normativa da applicare, e quindi, in sostanza, una mancanza di certezza del diritto. La formula utilizzata nel comma 1 produce dunque l’effetto di “trasformare” le disposizioni tacitamente o implicitamente abrogate in disposizioni espressamente abrogate. Trattandosi di un’operazione di pulizia formale, resta chiaramente ferma la decorrenza ex tunc dell’abrogazione, la quale era implicitamente, o tacitamente, già avvenuta.

Il comma 2 stabilisce che “Le leggi, i regolamenti e le disposizioni normative regionali di cui alla presente legge continuano ad applicarsi ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, compresi quelli di carattere sanzionatorio e quelli di esecuzione degli impegni di spesa” Questa previsione è utile a ribadire, in applicazione del principio del tempus regit actum, che i rapporti, e dunque i procedimenti, nati prima dell’abrogazione e non ancora esauriti continuano ad essere regolati dalle disposizioni abrogate. Questo perché la disposizione abrogata cessa di avere efficacia per il futuro ma continua a disciplinare i fatti verificatisi prima dell’abrogazione. Tra i procedimenti che vengono espressamente salvaguardati vi sono quelli di carattere sanzionatorio, cioè finalizzati all’applicazione di una sanzione, e quelli di esecuzione degli impegni di spesa.

Il comma 3 puntualizza che “In conformità con i principi generali dell’ordinamento, salvo diversa espressa disposizione, l’abrogazione di leggi e di disposizioni normative regionali attuata con la presente legge non determina la reviviscenza di disposizioni modificate o abrogate dalle stesse. Pertanto restano comunque in vigore le modifiche normative operate dalle disposizioni abrogate.” Tale comma affronta il tema della reviviscenza delle norme abrogate o modificate da parte delle disposizioni che vengono abrogate. Quello delle reviviscenza è un tema di rilevanza generale, in quanto connesso a tutte le operazioni di abrogazione di disposizioni normative, che peraltro non trova una disciplina in alcuna norma positiva. La mancanza di riferimenti positivi sulla reviviscenza ha indotto i compilatori dell’ultima versione del Manuale interregionale di regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi ad inserire una apposito paragrafo dedicato alla reviviscenza che precisa che l’abrogazione di disposizioni abrogative o modificative non fa rivivere le disposizioni da esse abrogate e stabilisce anche che qualora sia necessario ridare vigenza ad una disposizione abrogata è necessario affermare espressamente in via legislativa la reviviscenza della disposizione abrogata, chiarendo se essa opera ex nunc o ex tunc. Tale regola recepisce tra l’altro l’ orientamento, prevalente in dottrina e in giurisprudenza, che ritiene che la disposizione abrogata da disposizione a sua volta abrogata non rivive. Questo perché l’abrogazione ha effetto ex nunc e dunque non è idonea a rimuovere l’eliminazione avvenuta antecedentemente: la disposizione abrogata rimane tale. Questa regola vale anche nel caso di abrogazione di disposizione modificativa di altra disposizione: la disposizione già modificata rimane tale anche se la disposizione modificatrice viene successivamente abrogata. Poiché l’Allegato A contiene disposizioni abrogative e modificative di precedenti normative regionali, si è ritenuto opportuno codificare tale regola per riaffermare senza possibilità di incertezze, che tali modifiche e abrogazioni, essendosi già prodotte, non vengono travolte dalle disposte abrogazioni.

Allegato A

Come sopra ricordato, l’Allegato A riporta l’insieme delle normative abrogate ed è articolato in tre elenchi, ognuno dei quali ordinati cronologicamente.

L’elenco 1 è dedicato alle leggi regionali; in questa sezione sono rappresentati tutti i settori regionali, i quali hanno segnalato l’opportunità di eliminare dall’ordinamento regionale tutte quelle leggi non più operanti, non più applicate, comunque superate perché non più conformi all’attuale disciplina comunitaria, nazionale o regionale.

L’elenco 2 è dedicato all’abrogazione dei regolamenti regionali, ormai non più operanti, ma per i quali è stata valutata l’opportunità di fare chiarezza normativa attraverso questa operazione di pulizia formale.

L’elenco 3 è dedicato all’abrogazione di singole disposizioni (articoli o commi) di leggi o regolamenti regionali che si intendono abrogare, pur lasciando in vita il rimanente corpus normativo in cui sono collocate.