Testo
Verbale n. 4
Seduta del 13 febbraio 2007
Il giorno 13 febbraio 2007 alle ore 10,30 si è riunita presso la
sede dell'Assemblea Legislativa in Bologna Viale A. Moro 50, la
Commissione Attuazione dello Statuto convocata con nota Prot. n.
2305 del 6 febbraio 2007.
Partecipano alla seduta i Commissari:
Cognome e Nome Qualifica Gruppo Voto
BORGHI Gianluca Presidente Misto 1 presente
MAZZA Ugo Vice Uniti nell'Ulivo- 7 assente
Presidente DS
VARANI Gianni Vice FI 3 presente
Presidente
BARBIERI Marco Componente Uniti nell'Ulivo - 3 assente
DL Margherita
BORTOLAZZI Componente PdCI 1 assente
Donatella
DELCHIAPPO Renato Componente PRC 3 assente
GARBI Roberto Componente Uniti nell'Ulivo - 2 presente
DS
GUERRA Daniela Componente Verdi per la pace 1 assente
LOMBARDI Marco Componente FI 3 presente
MANCA Daniele Componente Uniti nell'Ulivo - 1 presente
DS
MEZZETTI Massimo Componente Uniti nell'Ulivo - 5 presente
DS
MONACO Carlo Componente Per 1 assente
L'Emilia-Romagna
MONARI Marco Componente Uniti nell'Ulivo - 1 assente
DL Margherita
NANNI Paolo Componente Italia dei Valori 1 assente
con Di Pietro
NERVEGNA Antonio Componente FI 3 presente
NOE' Silvia Componente UDC - Unione dei 1 assente
Dem. Crist.
PARMA Maurizio Componente Lega Nord Padania 3 assente
E. e R.
SALSI Laura Componente Uniti nell'Ulivo - 2 presente
DS
TAGLIANI Tiziano Componente Uniti nell'Ulivo - 3 presente
DL Margherita
VECCHI Alberto Componente AN 4 presente
ZANCA Paolo Componente Uniti nell'Ulivo 1 presente
-SDI
Il consigliere Gian Luca Rivi sostituisce il consigliere Ugo Mazza.
Sono presenti: A. Voltan (Responsabile Servizio Legislativo e
Qualità della legislazione), R. Ghedini (Servizio Comunicazione e
Stampa), D. Baldazzi, Z. Montanari, R. Baisi.
Presiede la seduta: Gianluca Borghi
Assiste il segretario: Nicoletta Tartari
Resocontista: Anna Gnesin
La seduta ha inizio alle ore 10.30.
Sono presenti il presidente Borghi e i consiglieri Lombardi, Varani,
Salsi, Tagliani, Mezzetti, Manca, Zanca e Rivi (in sostituzione del
consigliere Mazza).
È iscritto all'ordine del giorno della seduta l'oggetto:
1934 - Progetto di legge d'iniziativa dei consiglieri Zanca,
Villani, Richetti, Aimi, Rivi e Corradi recante: Costituzione e
funzionamento della Consulta di garanzia statutaria.
Il presidente BORGHI ricorda che in una precedente seduta la
commissione ha nominato relatore il collega Zanca e lo invita a
svolgere la relazione.
Il consigliere ZANCA sottolinea che il progetto di legge attua uno
degli istituti previsti dallo statuto e che per questo adempimento
si è già in ritardo: infatti, la legge di attuazione della Consulta
di garanzia statutaria doveva essere in vigore già dai mesi di
settembre-ottobre 2006. Illustra i motivi e le modalità con cui, in
sede di discussione statutaria, è stato dato vita all'istituto
oggetto del progetto di legge. Negli Stati costituzionali esiste un
organo - dalla Corte federale statunitense, alla Corte
costituzionale italiana - al quale viene demandata l'autenticità
dell'interpretazione costituzionale; il diritto costituzionale si
compone quindi del testo approvato, delle leggi attuative e delle
sentenze che questi organismi hanno emesso. Nella situazione
regionale, lo statuto deve essere considerato come una piccola
Costituzione. La riforma del titolo V ha innovato fortemente da
questo punto di vista, rimettendo nelle mani del Consiglio dei
ministri il potere di impugnare le leggi regionali, per legittimità
costituzionale, di fronte alla Corte costituzionale. Nella
discussione in sede statutaria si è verificato che - esclusi i
ricorsi al TAR o altri strumenti simili - non esisteva alcun
organismo che si potesse esprimere e potesse offrire un parere sulla
coerenza tra leggi regionali e statuto regionale. Nell'ordinamento
italiano infatti, solo la Corte costituzionale ha il potere, con una
propria sentenza, di abrogare direttamente le leggi e quindi ha
potere immediatamente esecutivo sulle leggi stesse; solo la Corte
costituzionale può obbligare il Parlamento ad intervenire. Non
essendo possibile disegnare un organismo che avesse uguali poteri,
si è ritenuto utile disegnare un organismo che intervenisse con
propri pareri, non esecutivi e nemmeno vincolanti, da un lato
sull'interpretazione statutaria e l'applicazione statutaria e,
dall'altro, sulla coerenza delle leggi regionali con lo statuto.
Sono queste, nella sostanza, le motivazioni che hanno dato origine
alla Consulta di garanzia statutaria.
Tale organismo risulta utile anche su tutta un'altra serie di
materie, come ad esempio su quelle referendarie. Infatti, la
legislazione referendaria precedente e anche quella in vigore,
ancorché in parte modificata dallo statuto, ha diversi gradi di
applicazione che pongono in capo al Presidente della Giunta
regionale una serie di atti formali - indizione del referendum,
scelta della data, ecc. - che, come constatato di fronte al
referendum sulla prima legge Rivola concernente il diritto allo
studio, hanno creato dei cortocircuiti tali che il Presidente della
Giunta regionale è dovuto ricorrere ad un parere da parte del
Consiglio di Stato per la scelta della data di indizione. Si è
quindi ritenuto utile fare ordine su questa materia.
Il consigliere prosegue evidenziando che nella struttura dello Stato
italiano ci sono il Presidente del Consiglio dei ministri ed il
Presidente della Repubblica, le due funzioni sono sdoppiate.
Nell'ordinamento regionale si ha coincidenza delle due funzioni
nella figura del Presidente della Giunta, che infatti è l'unico
rappresentante giuridico dell'ente Regione, a prescindere dal fatto
che sia eletto direttamente o dal Consiglio regionale. In sede
legislativa è stata evidenziata la necessità di intervenire mettendo
in capo alla Consulta di garanzia statutaria tutte le funzioni
referendarie, sia per il referendum abrogativo che per il referendum
consultivo, nonché le procedure relative all'iniziativa popolare. Un
altro punto su cui si è ritenuto utile prevedere l'intervento della
Consulta di garanzia statutaria è quello concernente tutti i
conflitti di competenza, in particolare sugli atti, tra i poteri
dell'Assemblea legislativa e i poteri della Giunta regionale: con la
Consulta di garanzia statutaria esisterebbe un terzo soggetto
deputato ad esprimersi su tali conflitti. Ritiene singolare che, in
caso di conflitto di competenza, si invochi il parere della Giunta o
dell'Assemblea dato che i Servizi legislativi di tali organi sono a
servizio dell'una o dell'altro e, pertanto, non super partes.
Inoltre, un altro possibile campo di intervento della Consulta
attiene alla struttura istituzionale e ai vari aspetti relativi alla
gestione provvisoria in caso di scioglimento dell'Assembla. Si
tratta di un tema particolarmente complesso e delicato perché lo
scioglimento può avvenire per diversi motivi: politici, con la
sfiducia al Presidente della Giunta regionale e l'automatico
decadimento dell'Assemblea, ma anche per interventi da parte del
Governo e del Presidente della Repubblica, nonché per invalidazione
delle elezioni, come ad esempio nel caso del Molise nel 2002. In
base alle cause di scioglimento dell'Assemblea legislativa, diverse
sono le modalità di gestione della fase transitoria. In particolare
ci si è occupati di quella che attiene alla sfiducia, dato che le
altre due - invalidità delle elezioni e scioglimento da parte del
Presidente della Repubblica - sono regolate da leggi dello Stato.
Per quanto riguarda chi può rivolgersi alla Consulta, il relatore
evidenzia che essa è disegnata come un organismo terzo, con funzioni
abbastanza vicine a quelle della Corte costituzionale, ma l'idea
contenuta nel progetto di legge è che alla Consulta possano accedere
non solo i singoli consiglieri ma anche i singoli cittadini; si
tratta quindi di una struttura capace di svolgere una funzione se
non proprio dirimente, comunque in grado di attenuare il ricorso
agli organi amministrativi da parte dei singoli cittadini in
relazione alle leggi regionali.
Nel progetto di legge sono normati l'elezione, le indennità e i
rimborsi, l'autonomia organizzativa e finanziaria; l'impianto del
medesimo si incardina nettamente sull'articolato statutario, avendo
come finalità la creazione di un organo che agisce con diversi
strumenti sull'aderenza delle leggi allo statuto, sull'applicazione
del medesimo, sui conflitti di competenza, sulle iniziative di
carattere referendario, sulle fasi gestionali in caso di
scioglimento anticipato dell'Assemblea legislativa. Mentre infatti
ci sono alcune fasi nell'esercizio di queste funzioni che possono
avere carattere esecutivo (ad esempio quelle referendarie o quelle
relative allo scioglimento dell'Assemblea), nel caso del giudizio
sull'aderenza delle leggi regionali allo statuto si producono
pareri, ai quali l'Assemblea legislativa può o meno uniformarsi. È
di tutta evidenza che, di fronte ad un parere della Consulta di
garanzia statutaria di non aderenza di una legge regionale allo
statuto, in caso di inerzia da parte dell'Assemblea, chi ha fatto
ricorso, potrà procedere per vie amministrative con un parere
favorevole da parte dell'organo deputato. La Consulta ha dunque un
potere più persuasivo e politico che non un potere direttamente
esecutivo.
Il numero dei componenti della Consulta è già stabilito dallo
statuto: cinque, di cui tre espressione dell'Assemblea e due del
Consiglio delle autonomie locali. Poiché ad oggi il Consiglio delle
autonomie locali non ha ancora visto la luce, nel progetto di legge
è presente una norma transitoria che, anche in sede di prima
applicazione, potrà permettere anche all'attuale struttura delle
autonomie locali di designare i due componenti, salva eventuale
riconferma al momento dell'insediamento del Consiglio.
Altra particolarità della Consulta è data dalla sua durata,
volutamente posta a scavalco delle elezioni, in quanto appunto
organismo di garanzia. La scadenza non coincide pertanto con le
scadenze elettorali e quindi la Consulta non decade con il decadere
naturale della Giunta o dell'Assemble legislativa.
In conclusione, ricordando come, in base allo statuto, la nomina
dovesse avvenire entro un anno e mezzo dalle elezioni, il relatore
sottolinea il ritardo e la conseguente necessità di adeguarsi in
tempi solleciti alle disposizioni statutarie. Infine, ricorda che
l'articolo 9 della legge è stato ricompreso dalla commissione nel
testo della bozza di regolamento interno dell'Assemblea.
Il consigliere LOMBARDI chiede se nel progetto di legge è previsto
un termine di durata della Consulta di garanzia statutaria. Alla
risposta del consigliere Zanca che la durata, anche se erroneamente
non indicata nel progetto di legge, è di cinque anni, prosegue
sottolineando come caratteristiche significative dell'autonomia di
coloro che saranno chiamati a svolgere il ruolo di componenti della
Consulta, sia la non riconferma, sia lo scavalco rispetto alle
elezioni.
Il consigliere MANCA sottolinea come sia da considerare elemento
positivo il fatto che il progetto di legge, oggetto della
discussione, sia stato presentato a firma di pressoché tutto
l'Ufficio di presidenza: trattandosi di regole, questo non è un
elemento di poco conto, perché un'intesa diventa sostanza sul piano
politico. Condivide l'esigenza di procedere, ma intende sottolineare
un aspetto fondamentale dell'attività della Consulta, inserito
all'art. 9 del progetto di legge. Per quanto riguarda le competenze
della Consulta di garanzia statutaria in materia di iniziativa
popolare e referendum, non ci sono problemi dato che il testo del
progetto di legge raccoglie per intero la riflessione e le
indicazioni contenute nello statuto. Per quanto concerne i pareri di
conformità, la lettera dell'articolo 69, comma 1, lett. c), dello
statuto prevede pareri di conformità allo statuto delle leggi e dei
regolamenti regionali , mentre all'art. 9 del progetto di legge tali
pareri sono previsti anche per progetti di legge e di regolamento.
All'obiezione del consigliere Zanca che si tratta di un mero errore
materiale, come emerso nelle precedenti sedute, ricorda che tale
discordanza introduce un problema di legittimità costituzionale ed
auspica che il provvedimento sia il più possibile al riparo da
eventuali contrapposizioni con le norme costituzionali, in quanto,
entrando nel merito di un provvedimento legislativo ancora aperto,
si rischia una contrapposizione giuridica con le autorità competenti
(cioè la Corte costituzionale e il Governo), che possono in questo
caso intervenire. Ribadisce che, proprio perché la Consulta
rappresenta anche un utile strumento di partecipazione democratica
dei cittadini, ritiene necessaria una verifica di legittimità
costituzionale del provvedimento sotto questo aspetto, per il quale
ritiene vi siano il margine ed il tempo necessario. Evidenzia poi
quello che ritiene sia un refuso: nella relazione, illustrando
l'art. 1, si sancisce l'autonomia e l'indipendenza della Consulta
dalla Regione, anziché della Regione. Infatti, se fosse dalla
Regione , si configurerebbe uno strumento autonomo rispetto alla
Regione, ciò che è contrario alla previsione statutaria.
Il consigliere ZANCA ricorda, ma si riserva di verificarlo, che
l'articolo sulla Consulta fu uno dei punti dello statuto impugnati
dal Governo. Alla precisazione del presidente Borghi che tale
articolo non fu impugnato, risponde che tale mancata impugnazione
dimostra lo svolgimento di una sorta di verifica di coerenza
costituzionale da parte del Governo. Per quanto invece riguarda il
tema della durata sollevato dal consigliere Lombardi, si riserva di
eseguire una verifica, anche se ritiene assodato che la durata fosse
di cinque anni.
Il presidente BORGHI, preso atto della relazione svolta, chiudendo
la seduta propone che nella seduta successiva si entri nel merito
del provvedimento, consentendo così, anche alla luce di quanto
emerso, un ulteriore approfondimento.
La seduta termina alle ore 11,00.
Verbale approvato nella seduta dell'11 aprile 2007.
Il Segretario Il Presidente
Nicoletta Tartari Gianluca Borghi