Testo
Verbale n. 5
Seduta del 6 marzo 2007
Il giorno 6 marzo 2007 alle ore 10,45 si è riunita presso la sede
dell'Assemblea Legislativa in Bologna Viale A. Moro 50, la
Commissione Attuazione dello Statuto convocata con nota Prot. n.
4031 del 1 marzo 2007.
Partecipano alla seduta i Commissari:
Cognome e Nome Qualifica Gruppo Voto
BORGHI Gianluca Presidente Misto 1 presente
MAZZA Ugo Vice Uniti nell'Ulivo- 7 presente
Presidente DS
VARANI Gianni Vice FI 3 presente
Presidente
BARBIERI Marco Componente Uniti nell'Ulivo - 3 assente
DL Margherita
BORTOLAZZI Componente PdCI 1 assente
Donatella
DELCHIAPPO Renato Componente PRC 3 presente
GARBI Roberto Componente Uniti nell'Ulivo - 2 presente
DS
GUERRA Daniela Componente Verdi per la pace 1 assente
LOMBARDI Marco Componente FI 3 presente
MANCA Daniele Componente Uniti nell'Ulivo - 1 presente
DS
MEZZETTI Massimo Componente Uniti nell'Ulivo - 5 presente
DS
MONACO Carlo Componente Per 1 assente
L'Emilia-Romagna
MONARI Marco Componente Uniti nell'Ulivo - 1 presente
DL Margherita
NANNI Paolo Componente Italia dei Valori 1 presente
con Di Pietro
NERVEGNA Antonio Componente FI 3 presente
NOE' Silvia Componente UDC - Unione dei 1 assente
Dem. Crist.
PARMA Maurizio Componente Lega Nord Padania 3 assente
E. e R.
SALSI Laura Componente Uniti nell'Ulivo - 2 presente
DS
TAGLIANI Tiziano Componente Uniti nell'Ulivo - 3 presente
DL Margherita
VECCHI Alberto Componente AN 4 presente
ZANCA Paolo Componente Uniti nell'Ulivo 1 presente
-SDI
Sono presenti: G. Vinci (Professional Servizio Coordinamento
commissioni); C. Coliva (Responsabile Servizio Segreteria generale);
M. Veronese (Professional Servizio Legislativo e Qualità della
legislazione); R. Baisi; M. Ferrari (Servizio Comunicazione e
Stampa); Z. Montanari.
Presiede la seduta: Gianluca BORGHI
Assiste il segretario: Nicoletta TARTARI
Resocontista: Nicoletta TARTARI
La seduta inizia alle ore 10,45.
Sono presenti il presidente Borghi e i consiglieri Nanni, Monari,
Varani, Lombardi, Manca, Mazza, Mezzetti, Zanca, Garbi e Salsi.
Il presidente BORGHI pone in approvazione il verbale n. 19 del 2006.
La Commissione approva il verbale all'unanimità dei presenti.
Dopo la relazione svolta nella precedente seduta, il presidente apre
il dibattito generale sull'oggetto:
1934 - Progetto di legge d'iniziativa dei consiglieri Zanca,
Villani, Richetti, Aimi, Rivi e Corradi recante: Costituzione e
funzionamento della Consulta di Garanzia statutaria.
Il consigliere MANCA, apprezzando il metodo adottato nel presentare
il progetto di legge sottoscritto dall'Ufficio di Presidenza e
cogliendone favorevolmente il significato politico proprio perché
sottoscritto da maggioranza e opposizione, ritiene opportuno
svolgere alcune valutazioni sotto l'aspetto giuridico. Dalla lettera
dell'art. 69, comma 1, lett. c), emerge con chiarezza che
l'estensore dello statuto ha previsto che il parere della Consulta
debba riguardare leggi e regolamenti; tuttavia ciò crea un problema,
dato che un intervento della Consulta di garanzia statutaria
post-legem va inserito nel regime che l'ordinamento giuridico
prevede per tutte le leggi ed i regolamenti una volta approvati e
promulgati. Ha ben presente che la previsione statutaria non
determina alcun obbligo, salvo quello di motivare il dissenso, e
trova che tale previsione prefiguri un intervento di tipo
tecnico-giuridico, ma chiede come si può inquadrare un eventuale
parere contrario della Consulta su una legge già in vigore, quindi
già produttiva di diritti e doveri: a cosa serve? Ribadisce le
considerazioni già fatte nella precedente seduta sul fatto che un
intervento post-legem non interrompe il procedimento legislativo e
quindi non si presta ad un utilizzo improprio, finalizzato a
rallentare il procedimento legislativo e non ad una verifica di
congruità; ciononostante ritiene che il tema ora sollevato sia di
particolare rilevanza e meritevole di un appropriato esame, al fine
di evitare profili di inammissibilità dell'intervento post-legem.
Secondo il consigliere Manca, va approfondita dal punto di vista
giuridico anche la questione della possibilità per tutti i cittadini
di richiedere il parere della Consulta: l'istituto ha valenza
tecnico-giuridica e quindi non va confuso con i temi della
partecipazione, occorre pertanto regolarlo in maniera adeguata, per
esempio prevedendo che la richiesta di attivazione della Consulta
sia avanzata da un numero minimo di cittadini. Un altro punto che va
analizzato concerne i tempi dell'intervento della Consulta, dato
che, per esempio, la dichiarazione di non conformità di una legge
allo statuto potrebbe spingere il Governo ad accelerare il ricorso
alla Corte costituzionale. Su questi punti, dunque, richiede un
approfondimento di valutazione giuridica, dopo il quale proseguire
nel percorso di esame del progetto di legge.
Il consigliere LOMBARDI, in concordanza con il clima che ha portato
alla luce il progetto di legge al quale il consigliere Manca si è
riferito, dichiara la disponibilità ad un ulteriore approfondimento,
purché si tenga presente che si è già in ritardo rispetto ai tempi
previsti dallo statuto per la Consulta e quindi ci si dia un termine
entro cui eseguire tale approfondimento.
Entra il consigliere Tagliani, escono i consiglieri Nanni e Monari.
Il consigliere ZANCA si dichiara d'accordo sullo svolgimento
dell'approfondimento a condizione che venga sottoposto ai commissari
un parere scritto e sottoscritto da chi lo redigerà e che si fissi
una scadenza a breve, dato che si è già in ritardo per
l'applicazione dello statuto su questo punto. Considera un punto
fermo che il parere della Consulta interviene a legge o regolamento
promulgati e pubblicati. Non v'è alcuna interferenza con altri
istituti, dato che un'eventuale sentenza del TAR che giudichi una
legge regionale non rispondente allo statuto ne sospende gli
effetti, ciò che invece non fa la Consulta, che si limita ad
esprimere un parere, rispetto al quale l'Assemblea deve solo
motivare in caso di disaccordo. Citando la sentenza della Corte
costituzionale sullo statuto della Regione Emilia-Romagna ed i
riferimenti alla legge 241 del 1990 in essa contenuti, ricorda che
gli statuti possono prevedere la motivazione delle leggi regionali,
non inficiandone la validità. Con le condizioni indicate, si
dichiara disponibile ad ogni approfondimento che si riterrà
necessario e sottolinea che potranno essere presentati contro-pareri
in caso di disaccordo.
Entrano i consiglieri Vecchi e Nervegna.
Il presidente BORGHI, constatata la disponibilità
all'approfondimento tecnico, propone che la sede ove svolgerlo sia
la successiva seduta di commissione, con il supporto tecnico fornito
dal Servizio legislativo e da altre competenze eventualmente
indicate dai commissari.
Esce il consigliere Varani.
Il consigliere ZANCA ribadisce che il parere deve essere scritto e
che su tale documento si deve aprire la discussione.
Il consigliere MAZZA dichiara che, essendo l'argomento prettamente
giuridico e non sentendosi particolarmente competente
sull'argomento, presterà particolare attenzione al parere che verrà
fornito, nel quale a suo parere deve essere chiarito quale scenario
è prefigurabile. Nel primo, il parere della Consulta di garanzia
statutaria è un momento che riguarda l'Assemblea ed i consiglieri
(che alla Consulta possono rivolgersi per avere conforto circa la
conformità di un atto), e quindi interviene prima della promulga
(per esempio tra la Commissione e l'Aula). Se così fosse, occorre
individuare le modalità per evitare che la Consulta sia usata come
strumento ostruzionistico, ad esempio l'individuazione del numero di
consiglieri che possono chiedere il parere. Ritiene percorribile
tale ipotesi. Il secondo scenario è quello in cui il parere della
Consulta interviene dopo la promulga e perciò in un momento esterno
all'Aula, che può verificarsi anche in seguito alla richiesta di
cittadini (potrebbe anche in questo caso essere previsto un numero
minimo). Occorre in questo caso tenere presente che è possibile che
anche gli organi giurisdizionali si pronuncino sulla legge già in
vigore, ma questo intervento mette l'Aula di fronte al fatto
compiuto, mentre la Consulta spinge a tornare in Aula e a far sì che
i consiglieri si assumano le responsabilità della decisione sul
parere. Se c'è un organo terzo che si esprime sull'atto in base a
dati giuridici, come può l'Assemblea smentirlo senza attivare una
conflittualità continua? Va tenuto presente che si può aprire anche
un problema in ordine ad eventuali responsabilità soggettive per
danni. Dunque il parere che viene richiesto dovrà fornire ai
commissari le maggiori informazioni possibili per decidere in merito
ai due scenari, descrivendo le conseguenze derivanti dall'adozione
di ciascuno di essi, tenendo conto che finché si resta nel
procedimento legislativo c'è una responsabilità di tipo politico,
fuori da esso si deve rispondere alla società ed ai tribunali.
Il consigliere ZANCA afferma che lo statuto è chiaro: non sussiste
alcun obbligo in capo all'Assemblea sul parere della Consulta, salvo
quello di motivare la difformità. La Consulta non possiede strumenti
paragonabili a quelli dei giudici ordinari, amministrativi e
costituzionali e gli interventi giurisdizionali previsti
dall'ordinamento giuridico non sono toccati dal parere della
Consulta. Sollecita l'attenzione della commissione sul fatto che lo
statuto è già stato per due volte giudicato legittimo
costituzionalmente dalla Corte costituzionale e sono valide anche le
norme non impugnate dal Consiglio dei Ministri, tra cui - non a caso
- sono comprese anche quelle relative alla Consulta di garanzia
statutaria. Ricorda che lo statuto comprende altri due casi di
motivazione degli atti da parte dell'Assemblea: quelli seguenti ad
istruttoria pubblica (l'impugnazione di questo istituto è stata
respinta dalla Corte costituzionale) e l'approvazione di progetti di
legge in difformità dal parere del Consiglio delle autonomie locali.
Entra il consigliere Delchiappo.
Il consigliere MANCA, rilevando che il dibattito finora svolto
evidenzia l'esigenza di un approfondimento, osserva che non tocca
alla commissione esprimersi sulla costituzionalità delle previsioni
statutarie. La sua richiesta mira a verificare se è ammissibile che
la Consulta di garanzia statutaria intervenga post-legem, anche
nell'ottica di attribuire il maggiore significato possibile
all'istituto. Ritiene che uno strumento di verifica giuridica delle
norme approvate dall'Assemblea legislativa, che non si sovrapponga
al ruolo e alla competenza del Governo e della Corte costituzionale
(che non possono ovviamente essere intaccati), possa essere utile.
Un intervento post-legem sarebbe probabilmente meno problematico dal
punto di vista politico, ma se dall'approfondimento dovesse emergere
che non è ammissibile nel senso indicato, sarebbe forse più
responsabile e funzionale regolare un intervento ante-legem, pur
nella consapevolezza della contraddizione con la lettera dello
statuto, proprio per attribuire senso e giustificare alla realtà
regionale l'utilizzazione di uno strumento come la Consulta, da cui
discende come unica conseguenza un parere motivato dell'Assemblea in
caso di dissenso. Occorre dunque regolare l'istituto in modo
funzionale e coerente con gli obiettivi che ci si pone, e cioè
emanare leggi che siano compatibili con lo statuto; forse per fare
questo è utile prefigurare un intervento della Consulta ante-legem,
prima che la legge venga promulgata e pubblicata. All'obiezione del
consigliere Zanca che tale disciplina sarebbe contraria allo statuto
e quindi verrebbe impugnata, il replica che occorre verificare quale
significato attribuire ai termini leggi e regolamenti regionali
scritti nell'articolo 69 dal legislatore statutario, anche senza
dover riscontrare i verbali della precedente legislatura. In
conclusione, ribadisce che il suo ragionamento attiene
all'efficacia, all'efficienza e al senso dell'istituto che si sta
normando, che valuta importante e serio; proprio per questo e in
considerazione delle professionalità che potrebbero comporlo, un
intervento post-legem che non può modificare il provvedimento
oggetto del parere può comportare una sottoutilizzazione dell'organo
e può rendere di difficile comprensione la sua utilità ed efficacia.
Per tutto questo è quindi utile un approfondimento giuridico, alla
luce anche delle condivisibili valutazioni del consigliere Zanca.
Il consigliere MAZZA obietta che gli altri due casi ricordati dal
consigliere Zanca in cui l'Assemblea motiva i propri atto in
dissenso a pareri si collocano all'interno del procedimento
legislativo. Chiede alla commissione di considerare il caso: se
qualcuno, anche un singolo cittadino, trova che, per ragioni
culturali, una legge regionale non è conforme allo statuto, ciò può
al massimo portare ad una ridiscussione della legge, anche dopo il
parere della Consulta. Se invece un'associazione, magari anche
forte, lamenta i danni subiti da una norma regionale, oltre a
ricorrere agli istituti a propria tutela già previsti
dall'ordinamento, può chiedere anche il parere della Consulta. Se la
Consulta esprime un parere negativo sulla norma e chiede
all'Assemblea di riesaminarla, e se ciononostante l'Assemblea decide
di riconfermare la norma non aderendo al parere della Consulta, è
possibile che questo comportamento configuri una responsabilità per
danni a terzi in capo all'Assemblea? Ritiene che questo problema
vada indagato attentamente e non sia inesistente, come testimoniato
dall'attività svolta dalle compagnie assicuratrici per tutelare i
legislatori dai danni eventualmente prodotti dalle loro leggi, va
chiarito quando e in quale modo scatta questa responsabilità. Il
parere della Consulta non sospende la validità della legge, è
l'Assemblea che si deve assumere la responsabilità di cambiare la
legge; ciò avviene normalmente, ma può essere problematico se
avviene su istanza di un terzo. All'obiezione del consigliere Zanca
che ciò accade anche quando si cambia una legge perché è intervenuta
una richiesta di referendum, replica che si tratta di fattispecie
diverse, dato che nel caso da lui posto si tratta di qualcuno che
lamenta di aver subito danni. Ritiene quindi particolarmente utile
un parere tecnico su un argomento tanto complesso.
Il consigliere LOMBARDI ribadisce l'interesse verso
l'approfondimento tecnico proposto, anche se non ritiene fondati i
dubbi del consigliere Zanca. Osserva che il nuovo statuto, a
differenza del vecchio, è in una posizione superiore alla legge
regionale nella gerarchia delle fonti e questo ha creato il problema
di garantire la rispondenza delle leggi regionali allo statuto. È
vero che questo può essere risolto con gli strumenti già previsti
nell'ordinamento, ma la commissione che redasse lo statuto nella
precedente legislatura cercò anche una soluzione meno impegnativa
del ricorso agli organi giurisdizionali, che non avesse quelle
caratteristiche. Per tentare di contemperare queste due esigenze si
pensò all'istituto della Consulta di garanzia statutaria come
disegnata nello statuto. Stima che un elemento importante sarà
l'autorevolezza dei componenti la Consulta, proprio perché
l'Assemblea non ha l'obbligo di adeguarsi ai pareri. Ritiene che il
caso normale sarà quello che l'Assemblea si adeguerà al parere non
vincolante e modificherà la legge regionale dopo l'approvazione, e
che i casi di non adeguamento saranno ipotesi marginali. Considera
che un problema da affrontare, ma risolvibile, riguarda cosa succede
nell'intervallo tra il parere della Consulta e l'approvazione della
modifica.
Escono i consiglieri Garbi e Nervegna.
Il presidente BORGHI evidenzia la discussione impegnativa su uno dei
punti più innovativi dello statuto. Chiede ai commissari se
intendono indicare eventuali nominativi di esperti da invitare nella
prossima seduta e propone che il dibattito si apra sulle
considerazioni del consigliere Manca.
Il consigliere ZANCA ribadisce che il documento da lui richiesto non
contiene le considerazioni del consigliere Manca, ma è un parere
tecnico-giuridico, sottoscritto da esperti, sulle questioni
sollevate da Manca, che non sia un parere generale sulla Consulta.
Il presidente BORGHI chiede allora alla commissione se è pensabile
un incontro nella prossima settimana e chi dovrebbe redigere tale
parere.
Il consigliere MANCA ritiene che non possa che essere la struttura
tecnica a predisporre il documento richiesto, anche ricorrendo a
professionalità esterne, eventualmente sentito l'Ufficio di
presidenza della commissione. Nella prossima seduta della
commissione sul progetto di legge si esaminerà tale parere.
Il presidente BORGHI valuta che, pertanto, tale seduta si terrà non
prima di quindici giorni.
La seduta termina alle ore 11,30.
Verbale approvato nella seduta dell'11 aprile 2007.
Il Segretario Il Presidente
Nicoletta Tartari Gianluca Borghi