Testo
Verbale n. 7
Seduta del 13 ottobre 2009
Il giorno 13 ottobre 2009 alle ore 10,30 si è riunita presso la sede
dell'Assemblea Legislativa in Bologna Viale A. Moro 50, la
Commissione Attuazione dello Statuto convocata con nota Prot. n.
27907 dell'8 ottobre 2009.
Partecipano alla seduta i Commissari:
Cognome e Nome Qualifica Gruppo Voto
LOMBARDI Marco Presidente Forza Italia - Popolo 2 presente
della Libertà
BORGHI Vice Partito Democratico 4 presente
Gianluca Presidente
VARANI Gianni Vice Forza Italia - Popolo 5 presente
Presidente della Libertà
BARBIERI Marco Componente Partito Democratico 3 presente
BORTOLAZZI Componente Partito dei Comunisti 1 presente
Donatella Italiani
BOSI Mauro Componente Partito Democratico 3 presente
DELCHIAPPO Componente Misto 1 assente
Renato
DONINI Monica Componente Partito della 2 assente
Rifondazione Comunista
ERCOLINI Componente Partito Democratico 4 presente
Gabriella
GUERRA Daniela Componente Verdi per la pace 1 assente
LEONI Andrea Componente Forza Italia - Popolo 1 presente
della Libertà
MAJANI Anna Componente Partito Democratico 1 presente
MANFREDINI Componente Lega Nord Padania 3 presente
Mauro Emilia e Romagna
MAZZA Ugo Componente Sinistra Democratica per 2 presente
il Socialismo Europeo
MONACO Carlo Componente Per l'Emilia-Romagna 1 assente
NANNI Paolo Componente Italia dei Valori con 1 assente
Di Pietro
NERVEGNA Componente Forza Italia - Popolo 1 assente
Antonio della Libertà
NOE' Silvia Componente Unione dei Democratici 1 presente
Cristiani e
Democratici di Centro
SALSI Laura Componente Partito Democratico 5 presente
VECCHI Alberto Componente Alleanza nazionale - 4 presente
Popolo della Libertà
ZANCA Paolo Componente Uniti nell'Ulivo - 4 presente
Partito Socialista
Ha partecipato alla seduta: R. Ghedini (Serv. Informazione).
Presiede la seduta: Marco Lombardi
Assiste il segretario: Nicoletta Tartari
Resocontista: Enzo Madonna
Il Presidente dichiara aperta la seduta alle ore 10,45.
Sono presenti i consiglieri Barbieri, Borghi, Bortolazzi, Bosi,
Ercolini, Majani, Manfredini, Mazza, Salsi e Varani.
Approvazione verbali n. 4 dell'8 settembre 2009 e 6 del 22 settembre
2009.
Il presidente LOMBARDI, in mancanza di obiezioni, mette in
approvazione anche il verbale n. 5 del 2009, relativo all'udienza
conoscitiva svolta il 21 settembre, non iscritto all'ordine del
giorno della seduta odierna ma già inviato ai commissari.
La commissione approva all'unanimità dei presenti i verbali nn. 4, 5
e 6 del 2009.
Entra il consigliere Zanca.
4624 - Progetto di legge d'iniziativa dei consiglieri Mazza e
Mezzetti: Norme per la definizione, riordino e promozione delle
procedure di consultazione e partecipazione alla elaborazione delle
politiche regionali e locali (12 05 09)
Il presidente LOMBARDI propone di organizzare i lavori odierni nel
seguente modo: innanzitutto il relatore Mazza potrebbe effettuare
l'illustrazione del progetto di legge, dando anche conto dei
risultati dell'udienza conoscitiva, in seguito alla quale sono
pervenute anche due osservazioni scritte (rispettivamente da parte
del Difensore civico e di WWF Emilia-Romagna), che su richiesta del
relatore vengono distribuite ai commissari presenti. Quindi la
Commissione potrebbe interrompere i lavori per riprenderli la
prossima settimana con la partecipazione dell'assessore Muzzarelli:
infatti, comunica di aver avuto notizia dall'assessore
dell'interesse da parte della Giunta per il progetto di legge e
della disponibilità a partecipare ad una seduta della Commissione
per riferire sulla posizione della Giunta e prendere parte alla
discussione.
Entra il consigliere Leoni.
Il consigliere relatore MAZZA, dichiarando di condividere l'iter
proposto dal presidente Lombardi, inizia l'illustrazione del
progetto di legge, il quale mira a definire un possibile percorso di
partecipazione, basato su un diritto riconosciuto a tutti i
cittadini della regione e che si esercita nell'ambito degli statuti
comunali o provinciali, a seconda dell'ambito territoriale cui il
problema si riferisce. Tale percorso si avvarrebbe di un contributo
finanziario della Regione per rendere il procedimento più appetibile
e per affrontare il problema dei costi legati alla procedura di
partecipazione. Il progetto di legge cerca di creare un sistema di
relazioni tra Regione, Province e Comuni, fondato su una legge di
riferimento e su un percorso di partecipazione ben strutturato; in
effetti non inventa nulla: di percorsi partecipativi se ne sono già
fatti molti, ad esempio nel Comune di Bologna nel settore
dell'urbanistica, oppure nel Comune di Modena, o con l'esperienza di
Agenda 21 fatta in molti Comuni. Senza voler troppo approfondire il
tema del rapporto tra democrazia rappresentativa e democrazia
partecipata, il consigliere sostiene che la modificazione che è
avvenuta nelle società e nei sistemi politici istituzionali
evidenzia sempre di più che una forma tradizionale di rappresentanza
e di partecipazione intorno ai partiti storici si è venuta riducendo
fortemente, mentre è cresciuta la domanda di partecipazione dei
cittadini soprattutto su temi specifici o su questioni che
riguardano il proprio territorio, a prescindere dall'appartenenza a
partiti politici, con ciò portando allo sviluppo di canali di
comunicazione tra istituzioni e cittadini molto più complessi e per
certi versi positivi. Questo determina una forma di democrazia più
ampia e più aperta che non è in contrasto con i sistemi elettivi:
l'elezione avviene pur sempre su dei programmi generali, poi, in
sede di attuazione di quei programmi e di adozione di scelte
concrete, l'impatto con la realtà sociale e con il tessuto civile
può far sorgere dei conflitti, che non sono necessariamente negativi
e che possono essere affrontati attraverso alcuni percorsi che
permettano una coesione ed una condivisione delle possibili
conclusioni. Bisogna cercare di trovare le condizioni per un
confronto fra cittadini e istituzioni, basato su un dialogo, sul
riconoscimento reciproco e sul fatto che questo percorso alla fine
si concluderà con un atto preciso, con un documento che verrà
elaborato dal tavolo creato per misurarsi sul tema proposto.
Il consigliere riferisce che è stato segnalato che il punto di
tensione in questa procedura può essere rappresentato da due
elementi: l'autonomia delle istituzioni e i tempi di durata della
procedura. Sul secondo aspetto considera che la legge sia molto
chiara: la durata del processo di partecipazione è prefissata
all'inizio del percorso e può durare al massimo 12 mesi, prorogabili
al massimo di altri 60 giorni, previa valutazione della complessità
della procedura da parte dei protagonisti della procedura stessa,
anche sulla base delle esperienze precedenti.
Quanto all'autonomia delle istituzioni, il consigliere precisa che
spetta comunque agli enti coinvolti - Province, Comuni, Regione -
decidere, nella massima autonomia, se attivare il procedimento
partecipativo, sulla base dell'istanza promossa o di una loro
autonoma scelta. Inoltre, al termine dello svolgimento del percorso,
il documento elaborato verrà presentato all'ente responsabile, il
quale sarà libero di decidere se, nel suo atto conclusivo, fare
proprio il documento, apportarvi modifiche oppure ignorarlo,
assumendosene la responsabilità innanzi agli elettori; in tal modo
si avvalora il ruolo di rappresentanza e di responsabilità collegata
alla rappresentanza stessa.
Il consigliere prosegue segnalando che un altro punto che pare aver
suscitato molta sorpresa, secondo quanto emerso nell'udienza
conoscitiva, è la clausola di cedevolezza: si tratta di un percorso
di matrice europea, secondo cui l'ente potrebbe decidere all'inizio
del percorso di recepire il risultato del procedimento. Alcuni
ritengono che in questo caso l'ente finirebbe per lasciare ai
cittadini il compito di adottare determinate scelte che interessano
fortemente il proprio territorio, ma secondo il consigliere in
realtà questa legge non impone la partecipazione, la rende solo
possibile; non viene messa in discussione la piena autonomia degli
enti locali, semmai la loro disponibilità. I cittadini possono fare
richiesta per l'attivazione di un processo partecipativo, l'ente
sceglie liberamente se accettare o meno. In caso di diniego, ai
cittadini resta una possibilità, quella di attivare una figura terza
che, tuttavia, non deciderà al posto dell'ente responsabile, ma
tenterà di esercitare un'opera di mediazione.
Il consigliere considera che il garante costituisce uno dei nodi più
delicati del progetto di legge: si tratta non di un giudice, ma di
una figura terza che deve controllare che il percorso si svolga nel
rispetto della legge e, una volta raggiunto l'accordo, può
intervenire sia sui cittadini che sull'istituzione, se gli uni o
l'altra non rispettano l'accordo; deve anche verificare che siano
state convocate tutte le figure legittimate e che i partecipanti al
confronto siano in una posizione di parità, almeno durante la fase
delle trattative. Il garante ha anche poteri sanzionatori: una parte
del contributo che la Regione dà agli enti locali per aver attivato
i percorsi partecipativi viene congelata e consegnata solo al
termine del procedimento, se viene certificato che il procedimento
si è svolto in maniera corretta. Il garante si avvale di una
struttura, denominata Ufficio di partecipazione, quindi saranno
necessarie alcune risorse; tuttavia, il ruolo del garante potrebbe
essere ricoperto dal difensore civico, come proposto nel progetto di
legge, con finalità di efficienza e di riduzione dei costi.
Il consigliere relatore evidenzia che l'ultimo articolo del progetto
di legge contiene una data di scadenza: in questo modo si prevede la
possibilità che dopo cinque anni l'Assemblea compia una verifica per
decidere se reiterare la legge oppure sospenderla o effettuare
soltanto dei correttivi.
Secondo il consigliere, nell'udienza conoscitiva è stato rilevato
che il progetto di legge riguarda solo problemi urbanistici e di
natura territoriale, ma questo non è vero, nonostante una lettura
iniziale del testo potrebbe indurre a credere che ci sia questa
limitazione; sicuramente il novero dei settori può essere ampliato.
Inoltre ricorda che, con l'approvazione della legge regionale
6/2009, sono già state introdotte procedure partecipative in materia
urbanistica. Questa legge, d'altra parte, non vuole sostituire gli
strumenti che esistono già in tema di partecipazione dei cittadini,
ma affiancarsi alle altre prerogative.
Quanto al timore di ulteriori spese, che il consigliere riporta
essere stato espresso da Confindustria durante l'udienza
conoscitiva, sostiene che la democrazia costa e chiarisce che, ad
ogni modo, le spese saranno necessarie solo laddove saranno
effettivamente attuati percorsi partecipativi.
Infine, ricorda che durante l'udienza conoscitiva molte questioni
erano state poste da Gioiellieri, direttore dell'ANCI
Emilia-Romagna, che ha manifestato perplessità e dubbi innanzitutto
sull'effettiva imparzialità del garante. Si dichiara disponibile ad
organizzare un incontro con il direttore Gioiellieri, di cui
informerà la Commissione per consentire la partecipazione dei
commissari che vi abbiano interesse, per chiarire i dubbi e
rimuovere i timori manifestati.
Concludendo, il consigliere relatore esprime la propria volontà di
evitare che questo progetto venga considerato un feticcio esclusivo
di alcuni; sarebbe perciò disponibile anche a rinunciare al proprio
ruolo di relatore, se questo potesse essere utile ad allargare il
più possibile la condivisione sul progetto di legge.
Entra il consigliere Vecchi, esce il consigliere Varani.
Il consigliere MANFREDINI ha trovato interessante l'illustrazione ma
ritiene che il tema affrontato sia poco vicino alla realtà. A Modena
si seguono già percorsi di questo tipo ma si tratta di una
partecipazione solo apparente. Nella sua esperienza di consigliere
comunale ha partecipato ad alcuni progetti, ma non ha mai visto che
siano state effettuate delle modifiche a seguito delle osservazioni
o delle proposte venute dai troppo numerosi comitati durante queste
procedure. Le richieste restano sempre inascoltate. Bisognerebbe
cambiare la mentalità di chi amministra. Se il progetto di legge
sarà approvato non sarà con i voti della Lega, dato che rischia solo
di creare costi maggiori senza cambiare niente.
Entra la consigliera Noé.
La consigliera BORTOLAZZI sostiene che la politica deve assumersi le
responsabilità di scegliere: i comitati possono essere una cosa
positiva, ma qualche volta si corre il rischio che l'azione di
troppi comitati crei inefficacia.
Avendo avuto l'opportunità di esaminare il progetto di legge, lo ha
messo a confronto con la legge della Regione Toscana e intende
sottoporre al relatore alcune osservazioni nate da tale esame. Trova
che nella legge toscana i criteri di ineleggibilità e
incompatibilità sono specificati meglio; circa la valutazione del
progetto di partecipazione, nella legge della Toscana si punta più
sul contenuto, mentre nel progetto presentato dal consigliere Mazza
le priorità sono determinate con riferimento al soggetto che propone
o accoglie il processo partecipativo; occorre inoltre chiarire
ulteriormente che l'ente locale deve avere sempre l'ultima parola;
infine, non è specificata bene la parte relativa alle procedure di
finanziamento. Conclude ribadendo l'apprezzamento per i processi di
partecipazione purché siano governati, altrimenti non hanno alcuna
utilità, né per chi li propone né per gli enti a cui spetta attuare
le decisioni che sono state oggetto di partecipazione.
Esce il consigliere Manfredini, entra il consigliere Varani.
Il consigliere BORGHI considera che il tema sia sicuramente
importante, in quanto si basa sulla necessità di costruire un
rapporto sempre maggiore di partecipazione tra amministrazione e
cittadini. Merito di questo progetto di legge è anche di indurre a
riflettere per verificare quanto in questa direzione è stato fatto
finora, in particolare nelle varie leggi di settore approvate
dall'Assemblea legislativa, e se è possibile migliorare il rapporto
tra cittadini e pubbliche amministrazioni, senza che, ovviamente,
venga pregiudicato il ruolo delle rappresentanze istituzionalmente
elette. È rimasto colpito da alcuni dei temi emersi nell'udienza
conoscitiva, che è stata particolarmente partecipata, da cui affiora
la necessità di rendere i percorsi partecipativi più efficaci.
Condivide pertanto la proposta del presidente di sentire qual'è il
giudizio della Giunta sul progetto di legge, da cui auspica possano
scaturire esiti positivi.
Esce il consigliere Zanca.
Il consigliere LEONI si rammarica di non essere stato presente
all'udienza conoscitiva, a causa di altri impegni istituzionali. Nel
merito del tema della partecipazione, ha potuto sperimentare, nella
sua veste di consigliere comunale di Modena, alcune esperienze di
percorsi partecipativi, verso il quale si nutrivano particolari
aspettative; invece, a suo parere, il percorso non ha avuto il
risultato sperato, forse anche a causa di un atteggiamento non
paritario, come auspica il consigliere Mazza, dell'Amministrazione
comunale. Non è detto che da un esempio negativo si possa trarre la
conclusione che non si può procedere, ma nella realtà spesso
emergono le difficoltà concrete intorno ad un progetto. Rimane in
attesa del giudizio della Giunta previsto per la prossima settimana
e di un accordo di tutto il centrosinistra che, per il momento, non
gli sembra ancora raggiunto.
Entra il consigliere Barbieri.
Il consigliere MAZZA apprezza che vi sia interesse da parte di tutte
le forze politiche sul tema della partecipazione dei cittadini nella
fase di adozione delle politiche pubbliche; ribadisce che nel
progetto di legge è prevista la possibilità che, una volta terminato
il percorso partecipativo, l'amministrazione possa ignorarne il
risultato, salvo assumersene la responsabilità innanzi ai cittadini.
La peculiarità della procedura contemplata nel progetto di legge è
che si introduce un metodo di partecipazione democratica nuovo, che
al momento non esiste: attualmente ci sono altre procedure di
confronto, come quella di Agenda 21, ma manca la formalizzazione di
un procedimento, così come manca la figura di un garante terzo che
eserciti un controllo sullo svolgimento di tutta la procedura e non
c'è un documento finale assunto autonomamente e presentato alle
assemblee elettive. Con questa proposta di legge si cerca di fare un
passo avanti; ricorda quanto accadde al Comune di Bologna che, senza
nessuna regola, bocciò il progetto dell'Alta velocità.
Successivamente si è realizzato un altro progetto che oggi è
condiviso e i comitati, che erano contrari al progetto iniziale,
oggi controllano che venga rispettato il protocollo di intesa
raggiunto. In quel caso dunque fu possibile cambiare un progetto
anche in assenza di regole e sicuramente la disponibilità di
Ferrovie dello Stato a modificare il progetto fu determinante, ma se
non ci fosse stata non ci sarebbe stato il potere di imporre un
dialogo. Con questa proposta di legge si vuole definire un percorso
chiaro e regolamentato, con un'autorità terza che vigili e la
previsione di tempi certi per la conclusione dell'iter. Si dichiara
disponibile ad attendere il parere della Giunta, anche nella
prospettiva di predisporre eventuali emendamenti, nell'auspicio che
si arrivi a una proposta condivisa. Ribadisce infine l'impegno a
sentire Gioiellieri, coinvolgendo i commissari interessati, per
conoscere meglio le opinioni e le proposte dei comuni e delle
province.
La seduta termina alle ore 11,30.
Approvato nella seduta del 10 novembre 2009.
Il Segretario Il Presidente
Nicoletta Tartari Marco Lombardi