demetra

              RELAZIONE DEL CONSIGLIERE LUCIANO VECCHI
                     RELATORE DELLA COMMISSIONE
Un nuovo patto per il territorio
 Con il  Patto di stabilità territoriale della Regione
Emilia-Romagna  intendiamo proporre un sistema di governo della
finanza pubblica territoriale, condiviso con il sistema delle
autonomie locali, che consenta di introdurre un nuovo patto di
stabilità su base territoriale e di definire interventi per un
riequilibrio del livello di indebitamento per tutti gli enti locali.
Si tratta di una innovazione importante in una visione
autenticamente federalista che permetterà al sistema istituzionale
emiliano romagnolo - ed in particolare ai Comuni - di poter contare
su risorse finanziarie aggiuntive e di poter meglio coordinare e
governare i flussi di spesa pubblica, a tutto vantaggio dei
cittadini e delle imprese della nostra Regione. Ora ci auguriamo che
- almeno su questo tema - il Governo nazionale sostenga questo
provvedimento. Il nostro è un federalismo reale che, peraltro, si
contrappone al centralismo esasperato che il governo nazionale ha
mostrato in questi anni. Noi ci assumiamo pienamente la
responsabilità di una gestione virtuosa della finanza pubblica pure
in una situazione di gravissimo disagio causata dal perdurare della
crisi economica e dai tagli indiscriminati che il Governo ha imposto
a Regioni ed Enti locali.
Sarà di fondamentale importanza che, a seguito dell'adozione da
parte della Regione Emilia-Romagna - ed eventualmente anche da altre
Regioni - del presente provvedimento, da parte del Governo nazionale
vengano prese tutte le misure necessarie al fine di garantire il
pieno dispiegarsi delle opportunità in esso previste.
Nell'udienza conoscitiva promossa nelle scorse settimane dalla I
Commissione assembleare, si è peraltro registrato un grande
apprezzamento da parte dei rappresentanti delle organizzazioni
economiche e sociali, oltre che dagli Enti Locali, verso la proposta
in oggetto, in quanto tesa ad ottimizzare l'uso delle risorse a
disposizione del sistema territoriale, anche al fine di contenere
l'inevitabile impatto negativo determinato dai pesanti tagli ai
trasferimenti statali che, per il 2011 e 2012, priveranno Regione ed
enti locali emiliano romagnoli di oltre 1,2 miliardi di Euro.
Dettato nel rispetto dei principi costituzionali e delle norme in
materia di federalismo fiscale, questo progetto di legge si inquadra
nell'ambito di una cornice normativa nazionale definita, in modo
specifico, dal comma 11 dell'articolo 77 - ter del D.L. 112/2008 e
dall'articolo 17 della L. 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119
della Costituzione). In particolare il comma 11, nell'ambito di
norme specificatamente rivolte a regolare il patto di stabilità
interno dispone che  al fine di assicurare il raggiungimento degli
obiettivi riferiti ai saldi di finanza pubblica, la regione, sulla
base di criteri stabiliti in sede di consiglio delle autonomie
locali, può adattare per gli enti locali del proprio territorio le
regole e i vincoli posti dal legislatore nazionale, in relazione
alla diversità delle situazioni finanziarie esistenti nelle regioni
stesse, fermo restando l'obiettivo complessivamente determinato in
applicazione dell'articolo 77-bis per gli enti della regione e
risultante dalla comunicazione effettuata dal Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato alla regione interessata .
Lo stesso principio, inquadrato in un contesto più ampio quale è
quello definito dalla L. 42/2009, viene riaffermato con specifico
riferimento alla funzione di coordinamento e alla disciplina dei
diversi livelli di governo  ... le regioni possono adattare, previa
concertazione con gli enti locali ricadenti nel proprio territorio
regionale, le regole e i vincoli posti dal legislatore nazionale,
differenziando le regole di evoluzione dei flussi finanziari dei
singoli enti in relazione alla diversità delle situazioni
finanziarie esistenti nelle diverse regioni .
Il quadro normativo attuale di riferimento
 Va ricordato che il patto di stabilità interno, introdotto dallo
Stato nel 1999 con l'articolo 28 della L. 23 dicembre 1998 n. 448
(legge collegata alla finanziaria 1999), rappresenta uno degli
strumenti per il rispetto dei parametri di Maastricht. L'adesione al
Patto di stabilità e crescita, da parte degli stati membri, impegna
infatti i rispettivi governi a ridurre progressivamente il ricorso
all'indebitamento netto, ovvero alla formazione di nuovo debito, e
lo stock di debito. In particolare sono previsti precisi vincoli che
insistono sulle politiche di bilancio e sulla finanza pubblica: il
tetto massimo del rapporto deficit / PIL è fissato al 3% mentre
quello relativo al rapporto debito / PIL non può essere superiore al
60%. Nel caso di mancato rispetto di tali parametri, i regolamenti
comunitari prevedono un sistema di sanzioni a carico degli stati
inadempienti. Il patto di stabilità interno coinvolge l'insieme
degli enti della Pubblica Amministrazione compresi, pertanto, le
regioni e gli enti locali territoriali che sono chiamati a
concorrere al contenimento del deficit ed incentivati a ridurre
l'ammontare del debito. Le regole di applicazione del patto hanno
però risentito, in tutti questi anni, di un difficile ma continuo
percorso di adattamento normativo tale per cui le disposizioni che
disciplinano il patto sono state oggetto di frequenti revisioni e
modifiche. Nel tempo esse sono divenute sempre più vincolanti fino
ad essere definite, nel 2003,  principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica . Per il triennio 2009 - 2011
la disciplina del patto di stabilità interno per province e comuni
con popolazione superiore ai 5.000 abitanti è contenuta
nell'articolo 77-bis del D.L. 25 giugno 2008, n. 112 . Viene
confermata la definizione di obiettivo, già introdotta nel 2007 con
L. 296/2006, in termini di saldo finanziario tra entrate e spese
finali, di competenza mista ovvero sommatoria algebrica dalle
differenze tra accertamenti e impegni, per la parte corrente, e
dalle differenze tra incassi e pagamenti, per la parte in conto
capitale, al netto delle entrate e delle spese derivanti da
operazioni di riscossione o concessioni di crediti. La
quantificazione di ogni specifico obiettivo è effettuata applicando
al saldo dell'anno 2007, che diventa pertanto base di calcolo per la
determinazione dei nuovi obiettivi programmatici, percentuali
differenziate:
- per ciascun anno del triennio 2009-2011,
- per comparto,
- in relazione al risultato conseguito nel 2007, (rispetto o meno
dell'obiettivo e al valore positivo o negativo del saldo).
Lo stesso decreto 112 conferma, inoltre, anche per il triennio 2009
- 2011, la sospensione del potere degli enti locali di deliberare
aumenti di tributi, addizionali o aliquote di tributi ad essi
attribuiti con legge dello Stato, con l'unica eccezione per gli
aumenti relativi alla tassa sui rifiuti solidi urbani (TARSU), già
prevista dal D.L. 27 maggio 2008, n. 93 convertito, con
modificazione, dalla L. 24 luglio 2008, n. 126. La disciplina
statale si completa con altre disposizioni, in particolare quelle
contenute nell'art. 14 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 convertito,
con modificazioni, in L. 30 luglio 2010, n. 122, volte ad escludere
specifiche voci di entrata e di spesa dal saldo rilevante ai fini
del rispetto del patto di stabilità interno, a normare le fasi
relative al monitoraggio e alla certificazione dei risultati nonché
a definire il sistema sanzionatorio, nel caso di mancato rispetto
del patto. La manovra approvata con il D.L. n. 78/2010 prevede la
correzione degli andamenti tendenziali dell'indebitamento netto per
il triennio 2011 - 2013. Le autonomie territoriali concorrono alla
manovra attraverso le regole del patto di stabilità interno per un
   1 D.L. 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione
tributaria), convertito in legge, con modificazioni, 6 agosto 2008,
n. 133.
importo e secondo l'articolazione per comparti indicata nella
tabella seguente.
   Concorso enti territoriali    2011     2012     2013
Regioni SO                      4.000    4.500    4.500
Comuni                          1.510    2.510    2.510
Province                          300      500      500
(valori in milioni di euro)
Ripercussioni sulla finanza territoriale
 E' del tutto evidente che le norme nazionali che regolano i criteri
del Patto di stabilità interno impongono agli enti locali un
contributo eccessivamente oneroso che pregiudica la qualità dei
servizi pubblici e lo sviluppo del territorio per l'impossibilità di
realizzare un adeguato programma di investimenti. Per il 2011 i
vincoli dettati dall'ordinamento nazionale rendono necessario un
rigoroso controllo della spesa pubblica, sia di parte corrente che
di investimento, tutto ciò in una situazione ancora preoccupante
dell'economia e dell'occupazione che determina una crescita di
domanda di servizi alla persona (asili nido, assistenza, servizi
scolastici, formazione, abitazione) e di sostegno all'economia
locale. La manovra correttiva del 2010 peraltro si limita a ridurre
drasticamente le risorse e ad introdurre ulteriori vincoli o limiti
senza ridefinire le regole del patto. Prevedere la sospensione delle
norme che regolano la distribuzione di risorse premiali agli enti
virtuosi e introduce disposizioni per accelerare lo smaltimento dei
residui passivi molto più contenute rispetto a quelle applicate nel
2009 consentendo il superamento dell'obiettivo per il pagamento dei
residui passivi in conto capitale solo fino al limite dello 0,75%
dell'ammontare risultante dal rendiconto dell'esercizio 2008. Tale
limite per il 2009 era fissato al 4% . I continui cambiamenti del
quadro normativo succedutisi in questi anni hanno, di fatto, creato
situazioni di sostanziale iniquità: gli spazi di azione risultano,
infatti, solo in parte collegati alla virtuosità di un ente mentre
assumono un peso sicuramente eccessivo elementi di mera casualità
legati a scelte gestionali riferite ad un anno, assunto poi come
base di riferimento per il calcolo dei tetti e degli obiettivi.
Nonostante gli sforzi richiesti al sistema delle regioni e degli
enti locali, il quadro di finanza pubblica non appare confortante.
Secondo i dati riportati nella Decisione di Finanza Pubblica per gli
anni 2011-2013 approvata dal Consiglio dei Ministri nella seduta del
29 settembre 2010, il debito del settore pubblico, in rapporto al
Pil, nel 2009 è pari al 115,8%, il più alto tra i paesi dell'EU-15,
mentre l'indebitamento netto in rapporto al Pil sale al 5,3%. Il
92,7% del debito pubblico complessivo, non consolidato e al lordo
degli interessi, che in termini pro-capite è pari a 27.497 euro,
grava sui bilanci delle amministrazioni centrali. Il restante 7,3%
risulta a carico delle amministrazioni locali. A livello nazionale,
il debito pubblico locale per abitante è pari a 2.154 euro. Se si
analizzano gli indicatori di solidità strutturale dei bilanci della
regione, dei comuni e delle province dell'Emilia-Romagna, si osserva
   2 Art. 9 -bis, D.L. 1 luglio 2009, n. 78 convertito in L. 3
agosto 2009, n. 102  Provvedimenti anticrisi, nonché proroga dei
termini
una situazione molto positiva dei conti pubblici. La regione
Emilia-Romagna è, tra le regioni a statuto ordinario, quella che
presenta il più basso indebitamento pro capite: 237 euro a fine
2008; 224 euro a fine 2009. Il debito dei comuni emiliano -
romagnoli, al 31 dicembre 2008 , ammonta a 853 euro per abitante,
quello delle province a 215. Complessivamente, il debito pubblico
locale pro-capite nel 2008 è pari a 1.288, molto inferiore,
pertanto, al debito pubblico nazionale per abitante. (- 39,4%). Il
fondo di cassa rendicontato al 31.12.2008 dei comuni e delle
province, assoggettate al patto, supera i 1.192 milioni di euro.
Nonostante questo, in conseguenza dei vincoli derivanti dal patto di
stabilità interno, si contraggono gli investimenti, non si onorano
gli impegni assunti negli anni precedenti per il pagamento di lavori
per investimenti ed opere sottraendo risorse al mondo produttivo e
al lavoro, si continuano ad accumulare, sui bilanci degli enti
locali, residui passivi per interventi di spesa in conto capitale,
che oramai hanno superato i 3.500 milioni di euro.
Le principali finalità del  Patto di stabilità territoriale della
Regione Emilia-Romagna
Le finalità perseguite sono rivolte a:
-
accrescere il livello di efficienza dell'utilizzo delle risorse
finanziarie definendo regole e criteri che tengano conto delle
specificità territoriali, senza quindi l'obbligo di applicare
criteri uniformi, dettati dalle norme statali, su tutto il
territorio nazionale;
-
valorizzare le opportunità di investimenti strategici per il
sostegno dell'economica locale, per la tutela ambientale, per lo
sviluppo della qualità delle condizioni sociali e culturali in
Emilia-Romagna;
- riportare nell'ambito delle scelte politiche e programmatiche gli
indirizzi espressi da ciascun ente del territorio relativamente
all'attività di controllo e di monitoraggio per il rispetto delle
norme e dei vincoli di finanza pubblica;
-  introdurre margini di flessibilità nella gestione delle emergenze
o delle eccezionalità gestionali attraverso un sistema di
compensazioni sia di tipo orizzontale, ovvero tra enti dello stesso
comparto, che verticale;
-  ricondurre a livelli fisiologici l'ammontare dei residui passivi
per pese di investimento;
- trattenere il surplus finanziario, ovvero la sommatoria delle
maggiori economie, che nel 2009, a titolo esemplificativo, è stato
superiore ai 200 milioni di euro, prodotto dalle gestioni separate
dei diversi enti, attualmente impermeabili tra loro, per
ridistribuirlo a favore del territorio regionale.
   3 I dati 2009 riferiti al debito per comuni e province non
risultano ancora disponibili. Le previsioni indicano tuttavia un
tendenziale contenimento dell'importo certificato al 31.12.2008
I cardini su cui poggia l'impianto del patto di stabilità
territoriale, e che di seguito verranno analizzati, sono la
definizione di un nuovo sistema di relazioni tra regioni e autonomie
locali, la previsione di un unico obiettivo territoriale,
l'introduzione di un sistema di vincoli riferiti ai criteri della
competenza pura con la previsione di superamento del sistema di
competenza mista dopo un congruo periodo di transizione, la
possibilità di effettuare compensazioni di quote di obiettivi tra
enti locali e con la regione, la previsione di misure di
flessibilizzazione dell'obiettivo in funzione di specifiche esigenze
di programmazione e di gestione, un sistema premiale e sanzionatorio
territoriale, nuovi meccanismi di monitoraggio e certificazione,
misure di controllo dell'indebitamento e di rilancio degli
investimenti, estese anche ai comuni con popolazione inferiore ai
5.000 abitanti.
Il sistema di relazioni tra regione, province, comuni
 Anzitutto il provvedimento in esame ridefinisce il sistema di
relazioni finanziarie che intercorrono tra regione, province e
comuni. La regione, secondo quanto definito dall'articolo 3, è
l'unico interlocutore istituzionale nei confronti del Ministero
dell'Economia e delle Finanze e l'unico soggetto responsabile per il
rispetto delle norme in materia di patto di stabilità territoriale.
Nei confronti dello stato, pertanto, la regione si pone quale ente
di coordinamento e di garanzia per la corretta applicazione delle
regole inerenti il patto di stabilità territoriale ed, in
conseguenza di ciò, è l'unico destinatario di eventuali azioni
sanzionatorie nel caso di mancato rispetto degli obiettivi
prefissati. Sulla base dei criteri stabiliti in accordo con il
Consiglio delle Autonomie Locali, la regione definisce le regole
applicative per comuni e province, con riguardo alle diverse
situazioni finanziarie ed economiche presenti nel territorio.
Raccoglie e monitora i dati di finanza territoriale, certifica
annualmente al Ministero il risultato conseguito a livello
territoriale (art. 15), applica il sistema premiale e sanzionatorio
definito dal presente provvedimento (art. 13) a garanzia della
tenuta complessiva dei conti pubblici e degli impegni istituzionali
assunti. Il Consiglio delle Autonomie Locali esprime pareri sia con
riferimento ai criteri generali che regolano il patto di stabilità
territoriale, sia rispetto alla determinazione dei criteri e dei
paramenti propriamente correlati alle fasi applicative di
determinazione e modifica degli obiettivi annuali e di controllo. La
Giunta regionale (art. 14) annualmente trasmette al CAL una
relazione sull'applicazione del Patto di stabilità territoriale
nella quale sono esposti i risultati complessivamente conseguiti, le
eventuali criticità rilevante e le posizioni riferite ai singoli
enti locali. Per l'attività di analisi e per l'elaborazione di
proposte applicative, la Giunta si avvale della collaborazione
specialistica di una Commissione tecnica interistituzionale (art.
16), presieduta dal direttore generale della regione, competente in
materie di finanze, e composta da 10 esperti nelle discipline
economico-finanziarie e giuridiche, dei quali 4 designati dalla
Giunta ed i restanti 6 da parte dallo stesso CAL.
Obiettivo unico territoriale
 Il nuovo Patto di stabilità della regione Emilia-Romagna si basa
sulla determinazione di un unico obiettivo territoriale (art. 3)
dato dalla sommatoria degli obiettivi fissati, ai sensi della
normativa nazionale vigente, per i singoli comuni, per le diverse
province e per la stessa regione. L'impatto quantitativo della
manovra annuale, definito dalle norme nazionali, non può ovviamente
essere modificato ma può essere diversificato il contributo
richiesto a ciascun ente locale. L'obiettivo unico viene ripartito
sul territorio mediante l'impiego di indicatori riferiti alle reali
situazioni finanziarie ed economiche, al livello del debito,
all'entità dei residui passivi per interventi di investimento
presenti a livello locale. Nei confronti del Ministero dell'Economia
e delle Finanze, pertanto, ciò che rileva è il solo obiettivo unico
del cui rispetto, come si è già detto, risponde la regione (art.
15). Esso costituisce, in termini finanziari, il contributo
complessivamente offerto dal territorio emiliano romagnolo al
rispetto dei parametri di Maastricht. La sua articolazione interna
per comparti e per singolo ente in linea di principio, sul piano
giuridico, è irrilevante per il Ministero e rientra nella piena
autonomia decisionale della regione e del sistema delle autonomie,
secondo un'ottica tipicamente federalista.
Il principio della competenza pura
 Per ciascun comune e per ciascuna provincia viene determinato un
obiettivo di saldo espresso in termini di competenza pura, ovvero
riferito alle obbligazioni giuridiche di entrata e di spesa,
calcolato sulla base di criteri e parametri definiti dalla Giunta
regionale, previa acquisizione del parere del CAL (art. 5). E'
definito annualmente per il successivo triennio di riferimento, al
fine di introdurre elementi di certezza per la funzione di indirizzo
e di programmazione di medio periodo espressa dai governi locali. Il
principio della competenza pura, esteso pertanto anche alle spese
d'investimento (oggi monitorate sotto il profilo dei movimenti di
cassa) consente di ricondurre l'attività di controllo alla fase di
programmazione politica degli interventi senza trasferire negli
uffici finanziari l'onere del rispetto del patto esercitato
attraverso la sospensione dei relativi pagamenti. Gli obiettivi
assegnati ai diversi enti locali possono poi essere oggetto di
rimodulazione (art. 6) per consentire:
- la realizzazione di interventi di investimento, a rilevanza
strategica, coerenti con la programmazione regionale per il sostegno
all'economia locale, per la tutela ambientale e del territorio, per
la mobilità, l'istruzione, la qualità delle condizioni abitative
sociali e culturali (art. 6);
- le compensazioni orizzontali tra gli enti locali. In questo
secondo caso la regione raccoglie le disponibilità e i fabbisogni
espressi dal sistema delle autonomie ridistribuendo i differenziali
secondo principi di proporzionalità e di adeguatezza finanziaria
(artt. 6 e 7) ;
- le compensazioni di tipo verticale con il riconoscimento, da parte
della regione, di ulteriori quote di saldo finanziario in risposta a
richieste formulate dagli enti locali e con la conseguente
rimodulazione del proprio obiettivo programmatico (art. 7).
Fase transitoria: obiettivo di competenza mista
 Il sistema di regole così definito, incentrato sul controllo delle
grandezze proprie della competenza, dovrebbe consentire nell'arco di
un periodo temporale di 3-4 anni di eliminare, dai bilanci degli
enti locali, gli effetti prodotti dalle incoerenze e dalle
distorsioni del sistema per saldi finanziari di competenza mista
regolati dalla normativa statale, riportando in una situazione di
equilibrio l'ammontare dei residui passivi in conto capitale. Fino
al superamento delle problematiche determinate dalla gestione dei
flussi di cassa degli anni precedenti, gli enti locali sono comunque
tenuti al rispetto di un saldo obiettivo di competenza mista (art.
9), determinato dalla Giunta regionale, previa acquisizione del
parere del CAL, sulla base di indicatori finalizzati a realizzare
una progressiva convergenza tra l'obiettivo quantificato in base al
sistema della competenza pura e l'obiettivo calcolato con il sistema
della competenza mista. L'insieme degli indicatori assunti per la
quantificazione dell'obiettivo di saldo di competenza mista sono: la
popolazione, il livello di indebitamento, il rimborso della quota di
capitale di prestiti in essere e la consistenza dei residui passivi
per spese in conto capitale. Per tutta la fase transitoria e
comunque fino al realizzarsi del processo di attuazione del
federalismo fiscale, il progetto di legge prevede l'applicazione di
misure correttive tali da compensare integralmente eventuali
peggioramenti del saldo obiettivo assegnato ad un singolo ente
locale rispetto a quello quantificato ai sensi della normativa
statale. L'ammontare di tali interventi è a carico della regione che
procede a ridurre, per il medesimo importo, l'entità del proprio
obiettivo programmatico. Il progetto di legge prevede poi misure per
adattare l'obiettivo di competenza mista alle reali esigenze di
amministrazione e di gestione espresse dal territorio in corso
d'anno (art. 10). Esso, infatti, può essere rimodulato per
consentire compensazioni tra i diversi enti, per il pagamento di
interventi di investimento strategici, per favorire lo smaltimento
dei residui passivi in conto capitale.
Controllo del livello di indebitamento
 Gli enti locali assoggettati alle regole del patto di stabilità
territoriale sono le province ed i comuni con popolazione superiore
ai 5.000 abitanti, in coerenza con le disposizioni legislative
dettate dall'articolo 77 bis, comma 1, del decreto legge 112/2008
(artt. 4 e 11). Tuttavia, per la finalità di riequilibrare il
livello di indebitamento presente nel territorio regionale, i
criteri e i parametri definiti per regolare l'entità di ricorso al
credito si applicano anche ai comuni minori, che attualmente
presentano esposizioni debitorie pro-capite mediamente superiori
alla media regionale . Per rinnovare le opportunità finanziarie
per un rilancio complessivo degli investimenti, il progetto di legge
(art. 8) prevede poi la possibilità, in capo alla Giunta regionale,
di adottare misure specificatamente dirette a favorire l'estinzione
anticipata di mutui e prestiti a carico dei bilanci dei comuni e
delle province, in modo particolare mediante l'erogazione di
contributi a copertura degli oneri correlati alle operazioni di
estinzione anticipata.
Il sistema di monitoraggio e di certificazione
 In qualità di garante e unico responsabile del rispetto
dell'obiettivo territoriale, la regione assume l'onere di monitorare
i movimenti finanziari contabilizzati nel corso dell'esercizio, di
comunicare gli esiti del monitoraggio al Ministero dell'Economia e
delle Finanze e di certificare, nel rispetto dei termini e con le
modalità stabiliti con legge dello stato, il risultato conseguito in
   4 Lo stock di debito pro-capite dei comuni con popolazione
inferiore ai 5.000 abitanti al 31.12.2008 è pari a 1.018 euro,
contro gli 853 euro a livello regionale, mentre il debito
pro-capite dei comuni assoggettati alle regole del patto di
stabilità interno è pari 836 euro.
relazione al rispetto dell'obiettivo unico assegnato (art. 12). A
tal fine, gli enti locali sono tenuti a trasmettere nei tempi
previsti dal progetto di legge e dai provvedimenti attuativi di
Giunta, i dati e le informazioni necessarie mediante un sistema
informativo e di comunicazione via web, in corso di realizzazione,
che consentirà l'acquisizione dei dati in tempi reali, la loro
elaborazione per esigenze di controllo e per l'analisi di quadri
prospettici e tendenziali delle principali grandezze di finanza
territoriale. In conseguenza di ciò diventano superflui gli
adempimenti attualmente previsti dalla normativa nazionale in ordine
al monitoraggio e alla certificazione a carico di comuni e province
nei confronti del Ministero delle Economia e delle Finanze. La
Giunta regionale pertanto auspica, una volta entrata in vigore il
presente progetto di legge, un adeguato intervento legislativo da
parte dello stato per il definitivo superamento di tali adempimenti.
Incentivi e sanzioni
 A garanzia della tenuta complessiva del sistema, è previsto (art.
13) un sistema di sanzioni e incentivi, principalmente orientato a
scongiurare comportamenti incoerenti che impatterebbero in modo
negativo sul sistema territoriale e a valorizzare comportamenti
lineari con le norme e le finalità del presente progetto di legge.
L'impianto sanzionatorio prevede azioni differenti in relazione alla
gravità dell'irregolarità rilevata. Si va da misure meramente
compensative, per i differenziali riscontrati rispetto agli
obiettivi assegnati, da operarsi sull'obiettivo dell'anno successivo
con sospensione dei pagamenti disposti dalla regione per un analogo
importo, alla non applicabilità di benefici previsti dal presente
provvedimento fino alla sospensione dei pagamenti senza limiti di
importo nei casi più gravi di mancata trasmissione alla Giunta della
certificazione o dei dati necessari al monitoraggio o ancora per
comunicazioni gravemente discordanti rispetto ai risultati attestati
dal Rendiconto della gestione. Per contro il rispetto degli
obiettivi assegnati, l'osservanza delle norme che regolano la
trasmissione delle informazioni tra territorio e regione e la
comunicazione della sussistenza di disponibilità di quote di
obiettivi per interventi compensativi tra comuni, province e
regione, rispondono all'impegno di leale collaborazione
interistituzionale e come tale sono incentivati mediante il
riconoscimento di titoli di priorità nell'ambito delle azioni di
rimodulazione degli obiettivi assegnati, per la distribuzione di
eccedenze per lo smaltimento dei residui e per altre misure
specificatamente previste dal progetto di legge a beneficio della
gestione finanziaria di determinati comuni e province. Il nuovo
patto di stabilità territoriale, rende di fatto irrilevante al di
fuori del sistema regionale il mancato rispetto dei vincoli da parte
di un singolo ente locale. In altri termini, la funzione di garante
svolta dalla regione elimina la possibilità di un intervento
sanzionatorio da parte dello stato rivolto a comuni e province
dell'Emilia-Romagna. L'unica eccezione è prevista dal comma 6,
dell'articolo 13 che prevede la possibilità che, nei casi più gravi
di mancato rispetto dell'obiettivo di competenza mista, la Regione,
acquisito il parere del Consiglio delle Autonomie Locali, possa
darne comunicazione al Ministero dell'Economia e delle Finanze per
l'eventuale applicazione delle sanzioni previste dalla normativa
statale.
              RELAZIONE DEL CONSIGLIERE MARCO LOMBARDI
                        RELATORE DI MINORANZA
Per meglio inquadrare l'argomento in discussione occorre fare alcuni
brevi riferimenti al Patto di Stabilita imposto dall'Europa per
consentire l'introduzione della moneta unica e per governare
successivamente la sua stabilità sui mercati internazionali.
Il rapporto presentato nel 1989 dal Comitato Delors, composto dai
governatori delle banche centrali, prevedeva tre fasi per
raggiungere l'unione economica e monetaria.
La prima fase con gli obiettivi di completare il mercato interno,
assicurare l'indipendenza della banche centrali e sospendere il
finanziamento monetario dei disavanzi pubblici culminò con la
stipula del trattato di Maastricht (1992).
La seconda fase, quella della  convergenza economica , consentì di
realizzare quelle condizioni macroeconomiche, ed istituzionali
necessarie per l'avvento della moneta unica.
La terza fase iniziò, appunto, con l'introduzione dell'Euro.
In prossimità del decollo di questa ultima fase, nel giugno del
1997, con risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam fu adottato
il patto di stabilità e crescita volto a garantire l'equilibrio
delle finanze pubbliche attraverso l'obiettivo del saldo di bilancio
prossimo al pareggio o positivo. Le motivazioni alla base della
risoluzione vanno ricercate nella volontà di proteggere la moneta
unica da situazioni di instabilità economica che caratterizzavano
alcuni stati membri che si apprestavano ad entrare nell'area euro.
Il Patto di stabilità europeo, si è poi tradotto nei singoli Patti
di Stabilità Interni (PSI) ai Paesi Membri.
Anche il nostro Patto di Stabilità nasce quindi dalla esigenza di
convergenza della nostra economia verso i parametri europei che
fanno riferimento al rapporto tra indebitamento netto della Pubblica
Amministrazione e PIL inferiore al 3% ed al rapporto tra Debito
Pubblico e PIL tendente al 60%.
Ovviamente tenendo conto della struttura finanziaria ed
istituzionale del nostro Paese tali obiettivi non possono essere
raggiunti se non attraverso un attento controllo dell'indebitamento
netto degli Enti Territoriali (Regioni ed Enti Locali).
Dal 1999 ad oggi, l'Italia ha formulato il proprio Patto di
Stabilità interno esprimendo gli obiettivi programmatici per gli
enti territoriali ed i corrispondenti risultati ogni anno in modi
differenti alternando principalmente diverse configurazioni di saldi
finanziari a misure sulla spesa per poi tornare agli stessi saldi.
Il Patto di Stabilità quindi, indispensabile per la tenuta della
finanza pubblica Italiana e conseguentemente Europea, aveva due
criticità oggettive;
- un rigore indiscriminato che colpiva enti virtuosi ed enti non
  virtuosi;
- una base di partenza per il calcolo dei saldi che facendo
  riferimento ad una data fissa procurava casualmente vantaggi e
  svantaggi tra gli enti.
A quest'ultimo fattore si è recentemente posto rimedio prevedendo
nel maxiemendamento non più una data fissa ma una media tra diverse
annualità, mentre alla prima criticità si è data risposta prevedendo
con i combinati disposti delle Leggi 5/2009 e 2/2010 la possibilità
per le Regioni di rivedere il patto di stabilità interno per i
propri enti locali.
Quindi il PdL della Giunta si muove esattamente in questo ambito
tracciato dal Governo che mentre sorveglia i conti pubblici cerca di
ridurre ove possibile i disagi per gli Enti Locali.
Va inoltre sgombrato il campo da un'ulteriore illusione che spesso
viene paventata dalla sinistra secondo la quale l'equilibrio di
finanza pubblica sarebbe possibile attraverso la
responsabilizzazione degli enti territoriali ed attraverso tagli
mirati.
L'esperienza degli ultimi 15 anni, ha dimostrato che le politiche in
questa direzione sono miseramente fallite perché sulla
responsabilità degli amministratori locali ha prevalso la pressione
esercitata dai cittadini elettori che ovviamente mal digeriscono
tagli e razionalizzazioni.
L'unica manovra che sta funzionando, ed i risultati unanimemente
riconosciuti da tutti gli organismi internazionali privati e
pubblici lo dimostrano, è il patto di stabilità imposto dal Ministro
Tremonti che oltre a garantire l'esito finale, prevede anche
affinamenti in corso d'opera come il presente provvedimento
dimostra.
E vorrei partire proprio da una affermazione finale della relazione
di accompagnamento al PdL in discussione:  il nuovo patto di
stabilità regionale rende di fatto irrilevante al di fuori del
sistema regionale il mancato rispetto dei vincoli da parte di un
singolo ente locale. In altri termini, la funzione di garante svolta
dalla regione elimina la possibilità di un intervento sanzionatorio
da parte dello Stato rivolto a Comuni e Province
dell'Emilia-Romagna .
Condivido appieno questa affermazione, ed è evidente che disegna uno
scenario in sintonia con l'affermarsi del federalismo fiscale, ma mi
domando, ci sentiremmo responsabilmente di condividere la stessa
impostazione per tutto il territorio nazionale? Regioni che sforano
i conti della sanità senza alcuna remora, che hanno dovuto
ricostruire la contabilità delle Asl non sulle scritture contabili,
perché inattendibili, ma su dichiarazioni verbali dei Direttori
Generali, possono offrire le  stesse garanzie che una Regione come
la nostra può offrire?
Io credo che ognuno di noi sappia la risposta e quindi non possa
biasimare il Governo quando impone regole generali rigide salvo poi
prevedere casi particolari in cui riconoscere alle Regioni di volta
in volta capacità di controllo delle economie dei propri enti
locali.
Del resto il tema è delicato perché se è vero che attualmente il
debito pubblico pesa al 92% sulle amministrazioni centrali dello
Stato, è altrettanto vero che con le leggi Bassanini prima e con la
riforma del Titolo V della Costituzione poi, i centri di spesa
maggiori sono le Regioni e gli Enti Locali.
Infatti su una spesa primaria dello Stato (esclusi interessi) di 456
miliardi di euro (dati 2009) la spesa per le attività dirette delle
amministrazioni centrali ammonta a 144 miliardi di euro (32% della
spesa primaria) mentre quella delle Regioni ammonta a 180 miliardi
di euro e quella di  Comuni e Province a 132 . Siccome per ridurre
il debito bisogna ridurre fine ad annullarlo il deficit, è evidente
che bisogna agire là dove si spende.
Quindi all'interno della cornice disegnata dal Patto di Stabilita
Nazionale, ben vengano iniziative come questa che rendono più
compatibile l'impatto con le economie territoriali.
Ciò detto va però evitato di enfatizzare da un lato la lungimiranza
della Regione nel cogliere l'opportunità offerta dalla normativa
nazionale in tema di Patto di Stabilità e di Federalismo Fiscale, e
dall'altro continuare a lamentare l'ingessatura dei bilanci degli
Enti Locali.
Con questo provvedimento le possibilità di manovra del sistema degli
enti territoriali della nostra Regione aumentano e consentendo loro
di dare maggiori risposte mantenendo comunque nel complesso il
necessario rigore nei conti pubblici.
Tra l'altro, vorrei fosse chiaro a tutti che un provvedimento di
questo tipo in perfetto stile federalista, permette di trattenere
sul territorio regionale risorse che altrimenti (come è già avvenuto
in passato) tornano allo Stato che magari le usa per risanare
deficit di qualche regione o di qualche comune tutt'altro che
virtuoso.
Infatti, in una Regione come la nostra, dove il rispetto del Patto
di stabilità non è una  variabile  ma è un impegno preciso ed
attuato, chi rispetta il Patto (comuni, province e Regione) lo fa
con un certo margine di sicurezza e quindi di fatto rinuncia a più
di quanto dovrebbe. È noto a tutti che il nostro Patto di stabilità
regionale lo scorso esercizio è stato rispettato con un saldo
positivo di 200 milioni di euro ed allo stesso modo seppure con
proporzioni minori hanno fatto Comuni e Province della nostra
regione.
In futuro verranno razionalizzati al meglio tutti questi saldi
positivi rimettendo all'amministrazione centrale il meno possibile
con indubbio vantaggio per il nostro territorio regionale.
All'interno di un giudizio positivo sull'impianto della Legge, si
devono però segnalare alcune possibili criticità.
In primo luogo, siccome le risorse disponibili saranno comunque
risorse limitate, il peso della Regione nel determinare vantaggi e
svantaggi per i vari Enti Locali, seppure mitigato dall'accordo con
il CAL, non sarà secondario, e tenendo conto che anche in
Emilia-Romagna il panorama politico delle varie Amministrazioni
locali sta  cambiando, il rischio di usare strumentalmente le
opportunità che la  legge prevede, è un rischio reale e va evitato.
Il meccanismo ipotizzato che si basa sul monitoraggio di tutti gli
obiettivi assegnati ai vari Enti Locali e sulle successive
compensazioni orizzontali e verticali, è complesso e prevede il
concorso di molti soggetti che tutti determinanti per il
raggiungimento del risultato finale.
A dimostrazione poi che tra le belle intenzioni e la realtà spesso
bisogna mediare, anche in questo PdL è prevista una disciplina
transitoria per arrivare al saldo di pura competenza cosi come anche
nella  civile  Emilia-Romagna sono state previste sanzioni ed
incentivi per governare gli impegni.
Comunque, per chi come me ha da sempre a cuore il ruolo fondamentale
che le Regioni già hanno nell'architettura istituzionale dello Stato
e che sempre più dovranno avere ed affermare all'esterno, un
provvedimento come questo, che nel rispetto delle normative
nazionali da importanza all'attività della Regione nel monitorare,
compensare e attribuire possibilità economiche aggiuntive agli enti
locali del proprio territorio, facendosi garante nei confronti dello
Stato, non può che essere accolto con atteggiamento positivo.