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Relazione al progetto di legge regionale recante  Misure per
l'attuazione degli obiettivi di semplificazione del sistema
amministrativo regionale e locale. Istituzione della sessione di
semplificazione.
Premessa
Le ragioni di una legge di metodo
Gli ultimi vent'anni di legislazione italiana sull'azione
amministrativa hanno reso del tutto evidente il fallimento della via
meramente tecnico-giuridica alla semplificazione.
La proposta di legge, nell'ottica di perseguire in maniera più
adeguata gli obiettivi di qualità dell'azione amministrativa, offre
un'alternativa radicale per affrontare in modo sostanziale il tema
della semplificazione.
Tale alternativa consiste nel proporre non una legge fondata su
norme contenutistiche - siano esse relative alla riduzione dei
termini procedimentali, ovvero tese a implementare forme di
liberalizzazione delle attività economiche - bensì una legge di
metodo per la costruzione di un sistema unitario e condiviso di
semplificazione.
Si ritiene, infatti, che la semplificazione debba costituire un
ordinario metodo di azione e non una misura correttiva da applicare
a sistemi decisionali e procedure frastagliate, per giunta, poco
incisive.
Dotarsi e dotare gli enti territoriali di una metodologia tesa a
garantire non solo formalmente la qualità dei processi decisionali,
ma anche e soprattutto dal punto di vista concreto e sostanziale,
implica la consapevolezza che le tecniche e gli interventi sinora
adottati, specie a livello nazionale, si sono dimostrati tutt'altro
che soddisfacenti rispetto alla crescente domanda di
semplificazione.
La via metodologica alla semplificazione offre la possibilità di
individuare la cornice dentro la quale ciascun livello di governo
agisce, allo scopo di fornire modalità d'azione che permettano ai
soggetti istituzionali coinvolti di districarsi all'interno di un
coacervo di norme molto eterogenee. La frammentarietà, insita in un
sistema multilivello, così come la coesistenza di molteplici fonti
regolative, oltre ad essere connotata naturalmente da norme e
procedure eterodirette, risente di una crescente incertezza
determinata dal progressivo riaccentramento in capo allo Stato di
competenze normative anche in materia di procedimento
amministrativo.
Al fine di ridurre la complessità che così si determina, è
necessario dotarsi di una metodologia atta a realizzare una diversa
regionalizzazione degli interventi di semplificazione, sfruttando al
meglio gli spazi di regolazione che residuano in capo alla Regione e
agli enti territoriali, anche attraverso l'interdisciplinarità, che
opera sia all'interno della Regione sia nel rapporto con il sistema
delle autonomie.
Una legge di metodo rappresenta una novità sostanziale nel panorama
legislativo regionale italiano, anche e in quanto vengono dati per
acquisiti e impliciti gli strumenti di semplificazione già vigenti
nell'ordinamento. Ciò nell'intento di evitare quelle che
risulterebbero delle inutili duplicazioni. Del resto, la norme
statali operano in ogni caso, a prescindere da un loro formale
recepimento.
Nella direzione di non creare sovrapposizioni e ridondanze ma
garantendo contemporaneamente la piena legittimità dell'azione
amministrativa, la proposta metodologica punta, da un lato, a
valorizzare istituti e tecniche già esistenti (es. la misurazione
degli oneri amministrativi, l'analisi e la valutazione di impatto
della regolamentazione, ecc.), dall'altro, a garantire il
raggiungimento delle finalità insite nella disciplina statale in
materia di procedimento amministrativo(certezza dei tempi
procedimentali, responsabilità amministrativa, ecc ).
La proposta di una legge di metodo, superando la separatezza tra
strumenti di semplificazione e disciplina del procedimento
amministrativo - propria della nozione di semplificazione data a
livello statale - si pone l'ambizioso obiettivo di realizzare un
sistema unitario e condiviso di miglioramento dell'azione
amministrativa che tenga insieme tali strumenti, solo apparentemente
diversi.
Stato e Regioni nella semplificazione e nel procedimento
Il modello che ispira il provvedimento legislativo qui proposto,
fondato su una duplice azione, da un lato politica, dall'altro
tecnico-amministrativa, porta in sé l'esperienza - di fine anni '90
- dell'Osservatorio Bassanini (istituito con d.P.C.M. 6 aprile 1999
in attuazione dell' art. 1, comma 2, legge n. 50/1999) e del Nucleo
per la semplificazione (struttura tecnica prevista dalla stessa
legge n. 50/1999). In particolare, l'idea di istituire
l'Osservatorio discendeva dal Patto sociale per lo sviluppo e
l'occupazione (c.d. Patto di Natale), del 22 dicembre 1998.
L'accordo, al quale partecipavano istituzioni e categorie
economiche, sanciva l'importanza del metodo concertativo nella
riforma dell'amministrazione statale, indicando concrete misure per
la partecipazione dei soggetti firmatari all'elaborazione delle
politiche di semplificazione.
Tale modello, come noto, si fondava sull'azione
politica-istituzionale che guidava gli interventi di semplificazione
amministrativa. In sostanza, si trattava di un trittico
Nucleo-Osservatorio - parti sociali, nel quale il primo svolgeva
compiti di studio e predisposizione degli interventi che il secondo
trasmetteva alle associazioni, per poi raccogliere le loro proposte
e ritrasmetterle al Nucleo. Quest'ultimo di seguito le doveva
recepire nella predisposizione delle misure di semplificazione.
Va ricordato che l'esperienza Bassanini nasceva in un contesto
istituzionale e amministrativo molto diverso da quello attuale, agli
albori della più rilevante riforma del sistema amministrativo
italiano, dopo quella di istituzione delle Regioni. In tale
contesto, gli effetti prodotti in materia di semplificazione furono
significativi e duraturi nel tempo. Basti pensare anche solo alla
nuova disciplina della conferenza di servizi e all'istituzione e
disciplina dello sportello unico per le attività produttive.
Il punto di forza del modello realizzato mediante l'Osservatorio e
il Nucleo era la formalizzazione della rappresentanza degli
interessi di tipo economico all'interno dei processi decisionali di
cui restavano titolari le istituzioni pubbliche, a cominciare da
quelle territoriali.
Alla luce di quanto ricordato sull'esperienza  Bassanini  e tenuto
conto del già richiamato fallimento delle politiche di
semplificazione più recenti, la presente proposta di legge mira a
costruire un modello organizzativo fondato sulla rappresentanza
degli interessi economici e a riattivare quel circuito virtuoso tra
società civile e istituzioni pubbliche, in assenza del quale nessuna
effettiva politica di semplificazione può sperare di avere successo.
La necessità di ideare un metodo che renda effettive le politiche di
semplificazione in un territorio origina dalla consapevolezza, come
già detto in premessa, dell'esistenza di un sistema eterogeneo di
fonti regolative, connotato da pluralismo istituzionale.
Fino a prima della riforma costituzionale del 2001, l'impostazione
tradizionale in tema di semplificazione amministrativa e qualità
delle regolazione attribuiva allo Stato un ruolo guida, attraverso
l'imposizione di direttive vincolanti anche per regioni ed enti
locali.
Il nuovo assetto delle competenze ha comportato una radicale
modificazione di tale sistema, tanto che la qualità della
regolazione è divenuta sempre più appannaggio regionale, in
particolare nei settori delle attività produttive. Tale aspetto è
evidente, per fare alcuni esempi, sia che si guardi anche solo
all'introduzione negli Statuti regionali di norme in materia di
A.I.R. e V.I.R., sia che si guardi alle varie sperimentazioni
regionali in tema di M.O.A.. Tutto ciò, inoltre, ha una sostanziale
ricaduta nella regolazione dei procedimenti amministrativi in un
quadro che ha visto rafforzarsi l'idea di una competenza sul
procedimento che segue la competenza a regolare la  materia ,
determinando la perdita di egemonia statale sulla regolazione
amministrativa in tutta una serie di settori. Questo è generalmente
frutto della riconduzione della disciplina del procedimento alla
materia dell'organizzazione amministrativa, ascritta alla potestà
legislativa regionale  residuale . Tale lettura, tuttavia, non trova
conferma nelle recenti modifiche alla legge n. 241/1990 che ha
riaccentrato in capo al legislatore statale la disciplina uniforme
del procedimento amministrativo, collocando tutta una serie di
disposizioni in essa contenute nell'alveo della disciplina sui
 livelli essenziali delle prestazioni  da garantire sull'intero
territorio nazionale.
In generale, va constatato che la più recente legislazione statale
in tema di semplificazione e di procedimento amministrativo è
connotata da una duplice natura, una puntuale, mirata a regolare
questioni specifiche (es. la riduzione degli adempimenti
burocratici), l'altra trasversale, riferita ad ambiti molto più ampi
(es. la riduzione dei termini procedimentali, la revisione di
specifici istituti di semplificazione, quali la segnalazione
certificata di inizio attività, il silenzio-assenso e la conferenza
dei servizi).
La disomogeneità degli interventi statali e, come già sottolineato,
il progressivo riaccentrarsi in capo allo Stato delle competenze -
sia amministrative che legislative - ha reso molto incerto il
contesto giuridico e normativo di riferimento, più di quanto la
costituzionalizzazione di un sistema multilivello non avesse già
comportato.
L'accentuato policentrismo normativo che caratterizza l'ordinamento
italiano, quindi, implica forti ripercussioni anche sulle politiche
di semplificazione, come annotato nell'  Esame Ocse sulla riforma
della regolazione, Italia, assicurare la qualità della regolazione a
tutti i livelli di governo  (2007). Per tali ragioni e secondo i
suggerimenti dell'Ocse, è auspicabile l'implementazione di un metodo
coordinato e condiviso tra Stato, Regioni ed enti territoriali. In
tale direzione, sono già stati compiuti significativi tentativi ai
quali tuttavia non hanno fatto seguito azioni concrete. Ad esempio,
il 29 marzo 2007 veniva siglato - in sede di Conferenza unificata -
l'Accordo per la semplificazione e il miglioramento della qualità
della regolamentazione, sottoscritto in attuazione di quanto
previsto dalla legge n. 246/2005 (ultima legge di semplificazione
varata dal legislatore statale).
L'Accordo informava ai principi della collaborazione e del
coordinamento interistituzionale tecniche e metodi che
l'ordinamento, sia nazionale che sovranazionale, già approntava a
fini della semplificazione e della qualità della regolamentazione,
richiamando strumenti quali l'A.I.R., l'A.T.N. (analisi tecnico
normativa), l'analisi di fattibilità, la VIR e la M.O.A.. Così come
l'Accordo del 2007 è rimasto sostanzialmente lettera morta, anche la
compagine organizzativa statale in materia di semplificazione, oltre
a dimostrarsi già formalmente disomogenea e macchinosa, non ha
prodotto alcun apprezzabile risultato, nonostante il coordinamento
interistituzionale ne rappresentasse una fondamentale missione (si
vedano ad es. le competenze dell'Unità per la semplificazione e la
qualità della regolazione e quelle del Tavolo permanente di raccordo
con regioni ed enti locali).
A distanza di quasi un quinquennio, nel maggio di quest'anno, con
l'emanazione del D.L. n. 70 (cd. Decreto Sviluppo), il Governo ha
provveduto alla messa a punto, per quanto attiene ai profili
organizzativi, di quello che sembra potersi definire un sistema di
coordinamento stabile tra Stato, regioni ed enti locali in tema di
semplificazione degli oneri amministrativi, con la previsione di un
Comitato paritetico, incardinato nella Conferenza Unificata, per le
attività di misurazione e riduzione degli adempimenti burocratici
(art. 6, D.L. n. 70/2011) anche nelle materie di competenza
legislativa regionale.
Le misure di semplificazione nella Regione Emilia-Romagna
La legge che si propone è l'approdo di un percorso che, in tema di
semplificazione, la Regione ha intrapreso da tempo, già dalla
revisione statutaria del 2005. Lo Statuto regionale, approvato con
la l.r. n. 13/2005, impone infatti sia il ricorso a strumenti e
tecniche per la qualità della normazione (art.53), sia il rispetto
di principi cardine dell'azione amministrativa, quali la
semplificazione, la partecipazione, la responsabilità, la
trasparenza, la certezza dei tempi del procedimento(art.61).
Alla semplificazione e alla trasparenza è dato inoltre specifico
risalto nell'Intervento programmatico del Presidente Errani con
l'impegno di procedere, in questa legislatura, alla misurazione e
riduzione degli oneri amministrativi a carico delle imprese, ma
anche di individuare e superare, con il fondamentale ausilio di
province e comuni, le eventuali  strozzature  che affliggono le
procedure amministrative. Lo stesso Programma di mandato prevede a
tal fine lo strumento del Patto delle azioni concrete, passaggio
fondamentale fatto oggetto del provvedimento legislativo qui
proposto. Il Patto dovrebbe ricalcare precedenti esperienze quali:
a) il  Patto sociale per lo sviluppo e l'occupazione  (cd. Patto di
Natale) del 22 dicembre 2008, firmato dal Governo e le associazioni
di categoria e le organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative al livello nazionale; b) il  Patto per attraversare
la crisi  firmato nel 2009 dalla Regione Emilia-Romagna, l'UPI,
l'ANCI regionali, le associazioni imprenditoriali e le
organizzazioni sindacali regionali (v. Delib. G.R. n. 692 del 18
maggio 2009).
Nell'ottica di dare attuazione agli impegni programmatici assunti,
il 15 novembre 2010 la Giunta Regionale ha approvato gli  Indirizzi
metodologici per la rifunzionalizzazione del sistema e per il
miglioramento dei processi decisionali  dove sono enucleate le
finalità per la realizzazione di una politica di semplificazione
quale principale strumento di garanzia della qualità dell'azione
amministrativa e dei processi decisionali. Tale rilevantissimo
documento, dando recepimento e seguito all'input politico del
Programma di mandato, anticipa alcuni tra i più significativi
strumenti che oggi trovano espressa previsione e disciplina nel
provvedimento legislativo proposto. Si tratta, in particolare, del
Patto delle azioni concrete e della Sessione di semplificazione.
Il percorso tracciato dalla Giunta Regionale sul tema della
semplificazione e della qualità della regolazione, tuttavia, non si
limita all'assunzione di impegni programmatici, ma ha anche trovato
esplicitazione nella formalizzazione di un metodo di lavoro che
coinvolge tutti i settori interni all'amministrazione regionale, le
amministrazioni locali e le forze economiche e sociali di volta in
volta interessate e coinvolte su specifici temi e profili. Il
riferimento è alla istituzione della cd. Area di integrazione
 Qualità della regolazione e semplificazione (Deliberazione della
G.R. n. 2163 del 27/12/2007) all'interno della quale è data
specifica evidenza alle funzioni esercitate dal Comitato di
Direzione, di cui all'art. 35 della l.r. n. 43/2001, che esprime un
parere di natura tecnica in merito ai profili di semplificazione
normativa e procedimentale avvalendosi, a questo fine, dell'Area di
integrazione. Il ruolo del Comitato, di fondamentale importanza sia
nella valutazione delle singole proposte di intervento in materia
sia quale sede di raccordo tra direzione politica e direzione
amministrativa, è oggi richiamato nel provvedimento legislativo
proposto.
Il modello adottato dalla Giunta Regionale è fortemente ispirato ai
principi di collaborazione e concertazione con le Associazioni di
categoria, come dimostra la circostanza che le attività sinora
svolte dall'Area di Integrazione  Qualità della regolazione e
semplificazione  sono state organizzate in stretto raccordo e
sinergia con le rappresentanze delle forze economiche del
territorio, coniugando le priorità dettate dalla Regione e le
istanze provenienti dalle Associazioni imprenditoriali.
Il progetto di legge: principi, finalità e modello
Il modello di semplificazione che la presente proposta legislativa
mira a realizzare si regge su un insieme di principi guida
dell'azione amministrativa, operando una scelta di fondo che punta
al miglioramento della macchina amministrativa attraverso una
diversa declinazione della nozione stessa di qualità delle
prestazioni.
Anzitutto, per quanto concerne precipuamente la regolazione del
procedimento, a fronte di una legislazione statale fortemente
sbilanciata a favore di una nozione di qualità delle prestazioni
intesa come celerità del procedimento e riduzione generalizzata dei
tempi per il suo svolgimento, la proposta di legge mira a
valorizzare gli aspetti relativi alla certezza dei tempi
amministrativi e delle relative decisioni. In tale scelta, solo
apparentemente discordante con i principi generali in materia di
procedimento amministrativo, risiede un'accurata e preventiva
valutazione delle istanze provenienti dalle Associazioni delle
categorie produttive emiliano-romagnole che avvertono come
problematica non tanto, o non solo, la  durata  dei procedimenti
amministrativi, spesso complessi ed articolati, ma la crescente
incertezza dei tempi per la loro conclusione. Sotto altro profilo,
alla certezza dei tempi e delle decisioni amministrative deve
corrispondere un'opera di omogeneizzazione interpretativa delle
norme che regolano le singole procedure,di cui talvolta sono
titolari soggetti istituzionali diversi, anche al fine di dare
attuazione al principio di semplicità dei rapporti tra
amministrazioni e amministrati.
La certezza dei tempi procedimentali, inoltre, si coniuga con un
altro dei principi che ispirano il modello proposto: quello della
responsabilità dei soggetti istituzionali chiamati ad eseguire le
procedure e ad adottare le decisioni. Anche in questo caso, tale
principio trova una sua autentica e originale declinazione in quanto
è considerato un processo dinamico che può realizzarsi solo
attraverso l'appropriatezza delle funzioni esercitate, delle risorse
finanziarie ed organizzative disponibili e il loro necessario
adeguamento alle sempre più complesse istanze delle imprese e dei
cittadini.
Per quanto concerne più specificamente il profilo
dell'organizzazione e degli strumenti di semplificazione, assume
rilevanza il principio collaborativo che, proprio per superare la
frammentarietà delle competenze, deve operare non solo nel rapporto
tra la Regione e le autonomie locali di riferimento, ma anche tra
esse, lo Stato e le sue amministrazioni decentrate. La
collaborazione con lo Stato è prevista in particolare per quel che
riguarda il ricorso sistematico a tecniche e misure atte a ridurre
gli oneri burocratici per le imprese attraverso l'adozione, in linea
di continuità con quanto stabilito a livello nazionale e comunitario
dalle norme vigenti, dei cc.dd.  Piani di riduzione degli oneri . In
particolare, occorre che tali misure siano ispirate al principio
della compensazione degli oneri, prevedendo che ad ogni nuovo
adempimento introdotto corrisponda l'eliminazione di un adempimento
di pari peso ed entità, in termini di costo per l'impresa.
Infine, affinché siano perseguiti al meglio gli obiettivi indicati,
il provvedimento legislativo prevede anche la più ampia
informatizzazione delle procedure, valorizzando in particolare
l'interoperabilità tra le amministrazioni operanti nel territorio
regionale.
Ciò consente di superare la frammentarietà delle competenze
attribuite ai diversi livelli di governo e di conseguire l'unicità
dell'azione amministrativa, proponendo le singole amministrazioni
del territorio come interlocutore unico per cittadini e imprese.
Nell'ottica di realizzare un metodo coordinato per la
semplificazione e ponendo le basi per la costruzione di un modello
di lavoro condiviso dalle istituzioni locali e dalle forze
economiche del territorio, il progetto di legge persegue la finalità
di valorizzare gli strumenti applicati e applicabili già vigenti,
introducendone altresì uno nuovo: l'AVP (analisi e valutazione
permanente dei procedimenti).
Il metodo proposto, in particolare, si fonda su alcuni perni
fondamentali:
a)   la stipula di un  Patto delle azioni concrete di
semplificazione  con gli enti locali e le altre amministrazioni
interessate, nonché con le Associazioni imprenditoriali e di
categoria;
b)   l'istituzione di un Nucleo per la semplificazione delle norme
e delle procedure, quale sede tecnica di analisi;
c)   la costituzione di un Tavolo permanente per la
semplificazione, quale sede politica di consultazione delle parti
sociali e dei consumatori;
d)   la previsione di una sessione assembleare annuale dedicata
alla semplificazione, all'interno della quale vengono esaminati gli
esiti dell'A.V.P. e le proposte formulate dal Nucleo tecnico e dal
Tavolo permanente, ai fini dell'eventuale adozione di opportune
modifiche legislative.
Illustrazione dei singoli articoli
L'articolo 1 enuncia le finalità e i principi generali della legge,
innanzitutto precisando che obiettivo della Regione è quello di
innalzare il livello di qualità dell'azione amministrativa e dei
processi decisionali nel loro complesso.
Per il perseguimento di questo obiettivo, la legge individua misure
volte, non solo a conseguire risultati concreti di semplificazione
dei procedimenti amministrativi, ma anche a sviluppare la qualità
degli atti normativi, ed a implementare l'attività di
semplificazione degli assetti organizzativi posta in essere dalla
Regione.
Il percorso di semplificazione proposto avviene in coerenza con le
norme di razionalizzazione statali e regionali in materia, nonché
con gli obiettivi di contenimento della spesa.
Gli interventi di semplificazione sono rivolti sia alla qualità
degli atti normativi, sia ai procedimenti amministrativi e per
ciascuna di queste tipologie di atti sono previsti specifici
principi.
Riguardo agli atti normativi, i principi che vengono fissati sono,
in particolare, quelli che richiamano l'estesa applicazione dei
principi costituzionali espressi dal Titolo V della Parte II della
Costituzione, a tutela dell'autonomia legislativa della Regione,
nonché del principio di autonomia di spesa. In secondo luogo è
prevista la puntuale analisi delle interrelazioni tra i diversi
livelli di produzione normativa, al fine di contribuire, da un lato,
al superamento della frammentarietà normativa e, dall'altro, alla
chiarezza del quadro normativo.
Importanti sono i principi che riguardano l'applicazione dei
meccanismi di valutazione preventiva degli effetti di proposte
normative ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e
sul funzionamento della pubblica amministrazione regionale e locale,
secondo la disciplina dell'Analisi di impatto della regolamentazione
(A.I.R.), introdotta dalla legislazione statale. Va ricordato, in
proposito come questa previsione sia del tutto coerente con quanto
previsto dall'articolo 53, comma 1, dello Statuto regionale che
demanda alla legge regionale la previsione di strumenti di
 valutazione preventiva della qualità e dell'impatto delle leggi .
Anche il regolamento dell'Assemblea legislativa prevede (al capo I
del titolo VI) - nel quadro che gli è proprio dell'organizzazione
dei lavori dell'Assemblea - specifiche norme e strumenti per la
qualità della normazione.
Riguardo alla fase successiva all'approvazione degli atti normativi
viene prevista l'introduzione sistematica - anche in questo caso in
conformità con l'articolo 53 dello Statuto - delle clausole
valutative e dell'analisi costi-benefici per la verificabilità
concreta dei risultati conseguiti dall'atto normativo, anche
attraverso la Misurazione degli oneri amministrativi (M.O.A.).
Di grande rilevanza e di forte impatto appaiono, in particolare, le
previsioni sull'analisi di impatto della regolamentazione (A.I.R.) e
sull'introduzione delle clausole valutative e dell'analisi
costi-benefici negli atti normativi della Regione Emilia-Romagna, in
maniera  sistematica .
Fra i principi cui si ispirano gli interventi volti ai procedimenti
amministrativi si rilevano, in primo luogo, quelli di applicazione
piena del criterio di appropriatezza e degli istituti di
semplificazione dell'azione amministrativa, a tutela della certezza,
rapidità ed efficacia dei procedimenti, preservando la qualità delle
prestazioni e le istanze di partecipazione al procedimento.
Un seconda serie di principi riguarda l'adeguamento progressivo
delle diverse funzioni pubbliche e delle stesse strutture
organizzative del sistema amministrativo regionale e locale
all'obiettivo della semplificazione.
In terzo luogo, vengono stabiliti i principi dell'adeguato
funzionamento dei meccanismi di collaborazione e cooperazione tra lo
Stato e la sua amministrazione decentrata, le Regioni e le autonomie
locali.
Anche riguardo agli atti amministrativi si prevede, con una
disposizione fortemente innovativa, l'adozione sistematica delle
tecniche e delle misure finalizzate alla semplificazione, con
particolare riferimento alle misure di semplificazione
amministrativa per le imprese, attraverso la Misurazione degli oneri
amministrativi (M.O.A.) e l'adozione di specifici  Piani di
riduzione degli oneri .
Nell'attuare gli obiettivi del presente progetto di legge la Regione
persegue la più ampia informatizzazione dei procedimenti e la
realizzazione di un sistema di interoperabilità, strumento
indispensabile per concretizzare l'unicità dell'azione
amministrativa. La Regione valorizza, inoltre, lo sviluppo degli
strumenti informatici e di interconnessione fra le amministrazioni
pubbliche operanti nel territorio regionale, anche per favorire
processi di dematerializzazione.
L'articolo 2 del progetto di legge riveste grande importanza ed è
dedicato agli accordi tra amministrazioni.
Secondo la consolidata modalità d'azione della Regione
Emilia-Romagna, già ampiamente seguita nelle legislature precedenti,
la semplificazione del sistema amministrativo regionale e locale
avviene anche attraverso l'attivazione, da parte della Regione di
percorsi condivisi, che si sostanziano nella promozione della
stipula di uno specifico Patto delle azioni concrete di
semplificazione con gli enti locali. I soggetti coinvolti sono le
altre pubbliche amministrazioni interessate, le Associazioni
imprenditoriali e le organizzazioni sindacali regionali. Si prevede
altresì la sottoscrizione di accordi con le pubbliche
amministrazioni interessate a specifiche azioni di semplificazione e
per la diffusione delle migliori prassi amministrative ed
organizzative.
L' articolo 3, con un'altra specifica innovazione, prevede la
realizzazione di un sistema di analisi e valutazione permanente
(A.V.P.) dei procedimenti che interessano l'amministrazione
regionale e la complessiva azione amministrativa sul territorio.
Si prevede che la Giunta regionale realizzi il sistema AVP mediante
azioni condivise con le autonomie locali e con le altre pubbliche
amministrazioni del territorio e, qualora necessario, previo accordo
con le amministrazioni statali decentrate competenti.
Il progetto di legge individua le finalità dell'A.V.P. che sono
volte ad individuare, in primo luogo,  gli oneri organizzativi e
gestionali a carico di cittadini e imprese, attraverso l'utilizzo
delle più idonee tecniche di misurazione.
L'A.V.P. dedicherà, inoltre, particolare attenzione alle specifiche
problematiche che interessano i procedimenti, individuando le
tipologie procedimentali, nelle quali si riscontra con maggiore
frequenza ed intensità il superamento dei termini previsti per la
conclusione, i procedimenti di grande rilievo sul territorio
regionale, in relazione all'esistenza di condizioni ostative alla
loro conclusione. L'A.V.P. è in oltre finalizzata a individuare il
grado di reale efficacia delle conferenze di servizi, i casi nei
quali le amministrazioni pubbliche regionali e locali manifestano
carenze ed inadeguatezze organizzative, finanziarie e funzionali, le
connessioni procedimentali tra le competenze regionali e locali e le
competenze dell'amministrazione statale decentrata, al fine di un
loro miglioramento.
Infine una specifica attenzione sarà rivolta dall'AVP ad individuare
le soluzioni tecnologico-informatiche necessarie a rafforzare il più
possibile l'interoperabilità tra amministrazioni e
l'interconnessione tra i procedimenti.
L'articolo 4 prevede, sulla base dei migliori modelli presenti a
livello nazionale, l'istituzione di un organo tecnico (il Nucleo
tecnico per la semplificazione delle norme e delle procedure) e di
un organismo di confronto con le istanze istituzionali e sociali,
costituito dal Tavolo permanente per la semplificazione.
Il Nucleo tecnico per la semplificazione delle norme e delle
procedure, istituito per realizzazione gli obiettivi indicati nel
presente progetto di legge, risulta - in piena coerenza con la
struttura organizzativa regionale prevista dalla legge regionale n.
43 del 2001 - incardinato presso il Comitato di direzione, organismo
con funzioni di raccordo e collaborazione tra direzione politica e
direzione amministrativa.
La composizione, le modalità di funzionamento e l'individuazione
della struttura tecnica regionale cui è attribuito il coordinamento
del Nucleo sono definite con atto di Giunta regionale. Tale
definizione avviene secondo criteri atti a garantire la presenza
tecnica delle rappresentanze delle autonomie locali, in coerenza con
la costante volontà della Regione Emilia-Romagna di enfatizzare il
ruolo di questi enti e la loro interrelazione nell'ambito del
sistema amministrativo regionale e locale. Il Nucleo tecnico può
avvalersi dell'apporto di esperti anche esterni all'amministrazione,
nonché della Commissione di consulenza legislativa della Giunta
regionale.
Il Nucleo tecnico ha il compito di supportare il Tavolo permanente
per la semplificazione, il quale rappresenta la sede di garanzia
delle più adeguate forme di consultazione delle parti sociali, delle
associazioni di categoria e dei consumatori, per i provvedimenti di
maggiore impatto sull'attività dei cittadini e delle imprese. Il
Tavolo permanente è presieduto dall'Assessore regionale con delega
in materia di semplificazione e trasparenza.
All'attività del Tavolo concorre il Consiglio delle autonomie locali
(CAL) ai fini della definizione delle politiche regionali che ad
esso competono ai sensi dell'articolo 23, comma 2 dello Statuto
regionale.
La composizione e le modalità di funzionamento del Tavolo sono
disciplinate con atto della Giunta regionale (il funzionamento è
senza oneri per la Regione).
L'articolo 5 istituisce, nell'ambito dei lavori dell'Assemblea
legislativa, una sessione dedicata alla semplificazione. Il modello
di detta sessione è, in parte, rappresentato dalla sessione
comunitaria istituita dall'art. 5 della legge regionale 28 luglio
2008, n. 16 (Norma sulla partecipazione della regione Emilia-Romagna
alla formazione e attuazione del diritto comunitario, sulle attività
di rilievo internazionale della regione e sui suoi rapporti
interregionali. Attuazione degli articoli 12,13 e 25 dello Statuto
regionale), che in questi primi due anni di applicazione si è
rivelato un efficace strumento di monitoraggio delle politiche
comunitarie di impatto regionale e di indirizzo sulle scelte
regionali di attuazione del diritto comunitario. La sessione
assembleare dedicata alla semplificazione avrà l'obiettivo di
esaminare gli esiti dell'attività di analisi e valutazione
permanente (A.V.P.) dei procedimenti amministrativi che interessano
l'amministrazione regionale, di valutare le proposte formulate dal
Nucleo tecnico e dal Tavolo permanente, nonché di adottare le
eventuali misure legislative che risultino necessarie. Gli atti ed i
provvedimenti amministrativi o normativi, necessari anche al fine di
dare seguito alle determinazioni assunte in sede di Sessione annuale
di semplificazione, saranno adottati dalla Giunta regionale e
dall'Assemblea legislativa in conformità alle rispettive
attribuzioni statutarie. Rimane ovviamente impregiudicata la
possibilità che specifiche misure di semplificazione connesse alle
finalità di cui alla presente legge siano comunque proposte ed
approvate anche nelle more dello svolgimento della sessione
medesima.
L'articolo 6 contiene le norme di prima applicazione e detta tra
l'altro le scadenze per l'istituzione dei nuovi organismi. Si tratta
di una disposizione di grande importanza, perché delinea il
procedimento di avvio dell'applicazione della legge regionale, che
costituisce una fase di particolare delicatezza e che deve svolgersi
in tempi molto ristretti.
Riguardo alla costituzione degli organi, si prevede che il Nucleo
tecnico per la semplificazione delle norme e delle procedure e il
Tavolo permanente per la semplificazione siano istituiti entro
sessanta giorni dalla entrata in vigore della presente legge.
Inoltre è previsto che la Giunta regionale definisca entro il
medesimo termine gli obiettivi prioritari dell'analisi di
valutazione permanente dei procedimenti amministrativi fra i quali
va notata, in primo luogo, la misurazione e le misure di riduzione
degli oneri amministrativi informativi per le imprese, applicando il
Modello dei costi standard definito dalla Comunicazione COM/2007/23
(Programma d'azione per la riduzione degli oneri amministrativi
nell'Unione europea). Tale modello trova, per la prima volta, una
sua espressa previsione nella legge regionale.
La Giunta è chiamata inoltre a definire analisi e formulazione di
proposte volte alla semplificazione di procedimenti regionali
attenenti ad alcuni ambiti: i controlli in agricoltura; la
semplificazione dei procedimenti di spesa inerenti l'amministrazione
regionale; la semplificazione della normativa in materia di
irrogazione delle sanzioni amministrative, anche al fine di
migliorare il rapporto tra le imprese e le amministrazioni regionali
e locali; la semplificazione dei procedimenti di valutazione di
impatto ambientale; l'avvio della revisione delle procedure interne
all'amministrazione regionale e di raccordo con i procedimenti di
competenza delle amministrazioni locali, secondo i criteri di cui
all'articolo 3, comma 2.
L'articolo, infine, stabilisce uno specifico termine per la prima
sessione di semplificazione, la quale dovrà essere svolta entro il
2011.