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RELAZIONE

Relazione

1. Il procedimento legislativo di fusione di cui alla l.r. 8 luglio 1996, n. 24

La legge regionale che disciplina il procedimento legislativo per la fusione di comuni è la l.r. 8 luglio 1996, n. 24 (Norme in materia di riordino territoriale e di sostegno alle Unioni e alle fusioni di comuni). Tale procedimento prende avvio con una fase di iniziativa legislativa (secondo le diverse modalità di cui all’articolo 8, l.r. n. 24/1996) che spetta: a) agli elettori, ai Consigli provinciali e comunali, ai consiglieri regionali ed alla Giunta regionale a norma dello Statuto regionale; b) ai Consigli comunali interessati (che singolarmente o complessivamente non raggiungono la soglia dei 50.000 abitanti per l’esercizio dell’iniziativa popolare) che possono, indipendentemente dall’adozione dell’iniziativa legislativa popolare, presentare, con deliberazione adottata con maggioranza qualificata, istanza alla Giunta regionale affinché promuova essa, per loro, la relativa procedura; c) analogamente ai Consigli comunali, alla maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati, che possono proporre istanza alla Giunta regionale affinché promuova la relativa procedura. Nei casi in cui i Consigli comunali o la maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati chiedano alla Giunta regionale di promuovere la procedura, il procedimento prosegue, dopo tale fase d’iniziativa, se valutata positivamente, con la predisposizione e la presentazione, da parte della Giunta regionale, del progetto di legge in Assemblea legislativa. Sono poi previsti i pareri degli enti locali, la consultazione delle popolazioni interessate mediante referendum consultivo, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, fino all’eventuale approvazione finale della legge regionale di fusione da parte dell’Assemblea legislativa.

2. Il procedimento di fusione nei due Comuni di Toano e Villa Minozzo nella Provincia di Reggio Emilia

I Comuni di Toano e Villa Minozzo da tempo hanno promosso forme di associazionismo intercomunale ed attualmente, insieme ai Comuni di Baiso, Busana, Canossa, Carpineti, Casina, Castelnovo ne’ Monti, Collagna, Ligonchio, Ramiseto, Vetto e Viano, fanno parte della Comunità montana dell’Appennino Reggiano. In particolare, dal 2012 i due Comuni di Toano e Villa Minozzo gestiscono in forma associata alcune funzioni e servizi comunali e, precisamente, quelli di polizia municipale, servizi socio-assistenziali, lavori pubblici.

L’intento di proseguire e rafforzare la scelta di una gestione associata delle proprie funzioni è stato confermato anche in occasione della proposta di delimitazione dell’ambito territoriale ottimale ed omogeneo di cui alla l.r. 21/12/2012 n. 21. I due Comuni di Toano e Villa Minozzo hanno proposto alla Regione Emilia-Romagna l’ambito dei soli due Comuni, proposta tuttavia non accoglibile in quanto incoerente coi criteri di legge. L’ambito ottimale individuato ai sensi della l.r. 21 /2012 con DGR n. 286 del 18/03/2013 ricomprende, infatti, oltre ai Comuni di Toano e Villa Minozzo, anche quelli di Busana, Carpineti, Casina, Calstelnovo ne’ Monti, Collagna, Ligonchio, Ramiseto, Vetto.

In ragione di ciò e per perseguire ulteriori margini di efficienza, efficacia e razionalizzazione dei costi a fronte della cronica carenza di risorse preservando (se non) migliorando al contempo i servizi, i Comuni di Toano e Villa Minozzo, entrambi di piccole dimensioni e caratterizzati comunque da una comune identità territoriale, hanno valutato l’opportunità della loro fusione considerandola “un’opportunità per poter assicurare anche in futuro ai cittadini servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati e realizzare le opere che servono al territorio, riducendo le spese strutturali e consentendo una complessiva semplificazione dell’organizzazione politica e burocratica, mantenendo il decentramento nell’erogazione dei servizi attraverso sportelli polifunzionali”.

A tal fine i due Comuni, che hanno espresso la volontà di procedere all’affidamento, ad una società esterna, di uno specifico studio di fattibilità per la riorganizzazione in un unico Comune derivante da fusione, hanno nel frattempo avviato un tavolo di lavoro congiunto con l’obiettivo di fare emergere la sussistenza dei presupposti per addivenire alla fusione (art. 3 l.r. n. 24/1996).

Dalla suddetta analisi preliminare già emerge la prospettiva della fusione intesa quale strumento che consentirebbe di dare piena attuazione al processo di integrazione di una serie di servizi (tra i quali segreteria, bilancio, tributi, anagrafe, polizia municipale, servizi sociali) e agevolerebbe l’avvio di ulteriori modalità operative, offrendo così un miglioramento dei servizi e condizioni di accesso, di costo e qualità omogenei.

Acquisiti pertanto i dati e le valutazioni relativi alla fattibilità del processo di fusione contenuti nell’analisi elaborata nell’ambito del suddetto tavolo di lavoro, i Comuni di Toano e Villa Minozzo hanno sollecitato l’iniziativa legislativa della Giunta regionale per la loro fusione, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, l.r. n. 24/1996 (istanza acquisita con Prot. n. PG/2013/88224 del 08/04/2013 e composta dalla deliberazione n. 17 del 27/03/2013 del Comune di Villa Minozzo e dalla deliberazione n. 19 del 03/04/2013 del Comune di Toano, entrambe approvate con le maggioranze dei due terzi dei consiglieri assegnati, previste per l’approvazione degli statuti comunali, ai sensi dell’art. 6 comma 4, D.lgs. 267/2000).

La Giunta regionale, aderendo a tale istanza, assunta dai Comuni interessati nel rispetto dei quorum deliberativi previsti, procede ora a presentare il progetto di legge recante “Istituzione del Comune di Tre Valli mediante fusione dei Comuni di Toano e Villa Minozzo, nella Provincia di Reggio Emilia”, ritenendo sussistenti tutti i presupposti di forma e di sostanza necessari al fine di attivare la procedura di fusione.

La presente relazione accompagna il suddetto progetto di legge, illustrando i presupposti e gli elementi tecnici che la l.r. n. 24 del 1996 richiede a supporto del progetto di fusione.

Sul progetto di legge regionale è stato richiesto il parere alla Commissione I “Bilancio, affari generali e istituzionali” del Consiglio delle Autonomie Locali che, convocata per esprimere il parere ai sensi dell’art. 6 della legge regionale n. 13 del 2009, in data 11 aprile 2013, ha espresso parere favorevole, prot. n. 92138 del 11/4/2013.

3. Territorio del nuovo Comune

In conformità all’articolo 3, comma 1, l.r. n. 24/1996 (ai sensi del quale “Le modifiche delle circoscrizioni comunali e l’istituzione di nuovi Comuni possono riguardare esclusivamente territori contigui di Comuni appartenenti alla stessa Provincia”) i due Comuni di Toano e Villa Minozzo afferiscono alla Provincia di Reggio Emilia e sono tra loro contigui, come risulta dall’allegata rappresentazione cartografica.

I confini del nuovo comune generato dalla fusione dei comuni di Toano e Villa Minozzo sono stati costruiti derivandoli dalle geometrie dei limiti amministrativi regionali del Database Topografico regionale rilascio 2008.

Le operazioni di fusione delle geometrie sono state eseguite mantenendo accuratamente congruenti gli archi esterni che compongono il nuovo confine comunale, in modo da garantire che le geometrie dei comuni adiacenti non abbiano subito alcuna modifica.

Al termine delle operazioni di generazione della nuova geometria sono stati eseguiti alcuni controlli per testare il risultato:

- Controllo di correttezza topologica tra i poligoni originali e il risultato delle operazioni di fusione, rilevando la totale sovrapposizione degli archi di confine.

- Sovrapposizione dell’insieme dei fogli di mappa catastali dei comuni originari alla nuova geometria, rilevando la permanenza dell’accuratezza geometrica tra i precedenti confini e i nuovi.

- Sovrapposizione della nuova geometria alla Carta Tecnica Regionale scala 1:5.000, rilevando una perfetta congruenza con i limiti morfologici degli oggetti cartografici rappresentati.

Il nuovo comune avrà un’area di 235 Km2 ed un perimetro di 84,439 Km. si posiziona geograficamente nella parte sud-ovest della provincia di appartenenza, Reggio Emilia. Confina a sud con la Regione Toscana (Provincia di Lucca, Comuni di Sillano, Villa Collemandina e Castiglione di Garfagnana), limite attestato sul crinale appenninico interrotto dai passi di Monte Vecchio e delle Forbici. Gli altri confini sono spartiti fra comuni della Provincia di Reggio Emilia (Ligonchio e Busana a ovest, Castelnovo ne’ Monti, Carpineti e Baiso a nord) e comuni della Provincia di Modena (Prignano sulla Secchia a nord-est, Palagano, Montefiorino e Frassinoro a est).

4. Indicazioni di natura demografica, socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati e prospettive di organizzazione e gestione di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune

Per una puntuale ricostruzione delle indicazioni di natura socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati, nonché per le prospettive di riorganizzazione e gestione unitaria di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune, si ritiene di rinviare ai contenuti dell’analisi elaborata nel tavolo di lavoro congiunto, come espressamente indicato nelle richiamate deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata richiesta l’iniziativa legislativa della Giunta regionale.

L’analisi di studio, allegata all’istanza delle amministrazioni comunali, ha evidenziato la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dall’art. 3 della L.R. 24/1996, risultando composta da vari capitoli afferenti a:

- territorio [a) caratteristiche del territorio e dell’economia presente; b) elementi di integrazione evidenziati dall’analisi; c) organizzazione dei servizi; d) la spesa per le funzioni; e) vantaggi ottenibili con la fusione];

- popolazione [a) caratteristiche principali della popolazione e identità locale; b) elementi di possibili integrazioni evidenziati dall’analisi; c) organizzazione dei servizi; d) la spesa per le funzioni; e) vantaggi ottenibili con la fusione];

- amministrazione [a) caratteristiche principali delle strutture amministrative; b) elementi di possibili integrazioni evidenziati dall’analisi; c) organizzazione dei servizi; d) la spesa per le funzioni; e) vantaggi ottenibili con la fusione];

- patrimonio, trasferimenti erariali e debito residuo [a) caratteristiche principali del patrimonio, dei trasferimenti erariali e del debito residuo; b) elementi di possibili integrazioni evidenziati dall’analisi; e) vantaggi ottenibili con la fusione];

- impatti della fusione;

- linee guida per la fusione.

Dopo aver fornito puntuali informative su territorio, popolazione e contesto economico, il capitolo dedicato agli impatti della fusione riassume le principali indicazioni strategiche emerse, tanto sul versante organizzativo quanto su quello economico, fornendo linee di prospettiva nel percorso di fusione. In particolare, vengono presentate riflessioni su: tenuta complessiva dei comuni a partire dai principali indicatori finanziari; dinamica risultante dall’aggregazione del personale del “comune unico” comparata con un comune di dimensioni analoghe; dinamica delle entrate da trasferimenti e simulazione delle maggiori entrate straordinarie ottenibili dal processo di fusione. Infine, nel capitolo contenente le linee guida per la fusione sono presentate alcune possibili strade di lavoro per la strutturazione del nuovo comune in termini di decentramento delle funzioni e di riconfigurazione della rappresentanza politica.

5. Illustrazione dei contenuti del progetto di legge regionale

Il progetto di legge regionale si compone di sette articoli.

L’articolo 1 è composto da quattro commi. Il comma 1 prevede l’istituzione del nuovo Comune nella Provincia di Reggio Emilia, mediante fusione dei due Comuni di Toano e Villa Minozzo, a decorrere dall’1 gennaio 2014. La scelta della data di decorrenza dell’1 gennaio consente di semplificare l’adozione di una serie di atti, soprattutto di natura economico finanziaria, e permette di programmare le prime elezioni del nuovo Comune in coincidenza con la tornata elettorale amministrativa generale del 2014, riducendo al minimo il lasso di tempo in cui il nuovo Comune dovrà essere retto da un organo straordinario. Il nuovo Comune viene denominato Tre Valli, essendo tale denominazione già concordemente individuata nelle deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata proposta l’istanza alla Giunta regionale; sarà comunque anch’esso oggetto del referendum consultivo, che deve obbligatoriamente essere indetto, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, anche per modificare le denominazioni dei Comuni. Il comma 2 precisa che il territorio del Comune di Tre Valli è costituito dal territorio dei Comuni d’origine, come da allegata cartografia descritta ed elaborata secondo le modalità di cui al paragrafo 3 della presente relazione. Il comma 3 rinvia all’Osservatorio regionale del processo di fusione dei Comuni già istituito ai sensi dell’art. 4 comma 5 della l.r. 07 febbraio 2013 n. 1 (per il progetto di fusione della Valsamoggia) e finalizzato a monitorare gli effetti che scaturiscono dal processo di fusione in tutti i settori amministrativi di competenza regionale ed il concreto impatto del processo di fusione su cittadini, enti pubblici ed imprese precisando che lo stesso risulterà composto, oltre che dai funzionari regionali anche da funzionari del Comune di Tre Valli e, sulla base di accordi con i competenti organi, anche da funzionari di altre amministrazioni.

L’articolo 2 contiene norme di natura ricognitiva declinate in due commi, nei quali, in conformità alle disposizioni di cui agli articoli 15, comma 2 e 16 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si ribadisce che lo Statuto del nuovo Comune può prevedere che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi, nonché l’istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse, prevedendo anche organi eletti a suffragio universale diretto. Il comma 2 precisa altresì che agli amministratori dei municipi si applica la disciplina sullo status nei limiti previsti dalla legge statale, competente in materia in via esclusiva.

L’articolo 3 contiene una serie di norme volte a regolare la successione nei rapporti giuridici, finanziari, patrimoniali. Il comma 1 prevede il generale subentro del Comune di Tre Valli nella titolarità delle posizioni e dei rapporti giuridici attivi e passivi afferenti ai Comuni d’origine, ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge regionale n. 24 del 1996 a cui fanno seguito le norme sul trasferimento al nuovo Comune dei beni demaniali e patrimoniali (comma 2) e sul trasferimento del personale dei preesistenti Comuni al Comune di Tre Valli (comma 3). Il comma 4 dispone la vigenza degli strumenti urbanistici dei preesistenti Comuni con riferimento agli ambiti territoriali d’origine dei Comuni che li hanno approvati, sino a quando non vi provvederà il Comune di Tre Valli, ai sensi dell’art. 14, comma 3 della legge regionale n. 24 del 1996. Il comma 5 dispone l’applicazione dei regolamenti comunali negli ambiti territoriali dei rispettivi Comuni di origine, fino all’esecutività dei regolamenti del Comune di Tre Valli.

L’articolo 4 si compone di due commi e contiene una serie di norme di salvaguardia che si giustificano in ragione del fatto che i Comuni interessati dal processo di fusione sono comuni montani che appartengono all’attuale Comunità montana dell’Appennino Reggiano.

Il comma 1 stabilisce una generale norma di salvaguardia che garantisce il permanere, in capo ai territori montani, dei benefici e degli interventi speciali per la montagna stabiliti dall’Unione europea e dalle leggi statale e regionali. Il comma 2 chiarisce che, per quanto concerne l’esercizio, nel territorio del Comune di Tre Valli delle funzioni regionali in materia di sviluppo della montagna, quali quelle concernenti agricoltura, forestazione ed assetto idrogeologico, si applica la disciplina della l.r. n. 21 del 21 dicembre 2012, Misure per assicurare il governo territoriale delle funzioni amministrative secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, con riguardo all’ambito territoriale ottimale determinato, ai sensi della legge regionale medesima, dalla deliberazione della Giunta regionale n. 286 del 18 marzo 2013.

L’articolo 5 dispone la concessione dei contributi regionali nel rispetto dei criteri individuati dall’art. 16 della l.r. 30 giugno 2008, n. 10, precisando, al comma 1, che i criteri di quantificazione sono dati dalla popolazione e dal territorio complessivi, dal numero dei Comuni e dal volume complessivo delle spese correnti. Sulla base di tali criteri, come specificati nell’ambito del programma di riordino territoriale ai sensi del citato art. 16, il comma 2 definisce la quantificazione del contributo ordinario della durata complessiva di quindici anni, fissandolo in euro 220.000 di ammontare costante nel tempo. Oltre al contributo ordinario è previsto anche un contributo straordinario in conto capitale, a titolo di compartecipazione alle spese iniziali, della durata di tre anni e pari a 150.000 euro all’anno, ai sensi dell’art. 16, comma 4 della legge regionale n. 10 del 2008 (comma 3) Il comma 4 conferma per il Comune di Tre Valli, per i dieci anni successivi alla sua costituzione, priorità assoluta nei programmi e nei provvedimenti regionali di settore che prevedono contributi a favore degli enti locali, come già previsto dall’articolo 16, comma 6, della legge regionale n. 10 del 2008 e lo equipara ad una Unione di Comuni ai fini dell’accesso ai contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni, ad eccezione che per i contributi regolati dal programma di riordino territoriale. Tale previsione intende non privare il Comune di Tre Valli della possibilità di accedere a contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni; la fusione infatti realizza al massimo grado l’intercomunalità, assai più di quanto non possa conseguirsi attraverso altri modelli associativi. Il comma 5 impegna altresì la Regione, ove compatibile con le norme in vigore, a supportare il nuovo Comune anche mediante cessione di quota del patto di stabilità territoriale di cui alla legge regionale 23 dicembre 2010, n. 12 (Patto di stabilità territoriale della Regione Emilia-Romagna), anche ai fini dell’ottimizzazione degli investimenti finanziari di sostegno previsti dall’intero articolo 5.

L’articolo 6 rappresenta una norma finanziaria che prevede che, ai sensi dell’art. 37, della legge regionale 15 novembre 2001, n. 40, agli oneri derivanti dall’applicazione della legge di fusione si provvede con l’istituzione di apposite unità previsionali di base e relativi capitoli, che verranno dotati della necessaria disponibilità.

Infine, l’articolo 7 contiene disposizioni volte a regolare la fase transitoria, dall’istituzione del Comune di Tre Valli fino alla prima elezione dei relativi organi, nella tornata elettorale del 2014. Il comma 1 prevede che i Sindaci dei Comuni di origine, entro il 31 dicembre 2013, d’intesa tra loro, formulino proposte e adottino provvedimenti utili per consentire la piena operatività del Comune di Tre Valli dall’1 gennaio 2014, sia con riguardo all’organizzazione amministrativa sia in riferimento a tutti gli interessi primari dei cittadini, con l’obiettivo di garantire continuità nell’accesso alle prestazioni ed evitare qualsiasi aggravamento in capo ai cittadini stessi. Il comma 2 istituisce un organismo consultivo composto dai Sindaci dei preesistenti Comuni di origine, con il compito di collaborare con il Commissario governativo e fornire ausilio allo stesso nella fase istitutiva del Comune di Tre Valli.