demetra

RELAZIONE

Attraverso le modifiche alla legge regionale 24 maggio 2004, n. 11 (Sviluppo regionale della società dell’informazione), il progetto di legge in esame persegue obiettivi di razionalizzazione, semplificazione, messa a punto e adeguamento delle disposizioni regionali, sia in relazione agli sviluppi intervenuti nelle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, sia in seguito ai mutamenti del quadro normativo di riferimento in materia di procedure di acquisto, al fine di rispettarne i vincoli e di cogliere le opportunità che questo è in grado di offrire.

Da un lato viene precisato il complesso delle attività disciplinate dal Capo IV della legge regionale n. 11 del 2004 e l’articolazione del Sistema Informativo Regionale, dotandolo di strumenti volti a potenziarne e migliorarne l’efficacia e l’operatività. Inoltre viene disciplinata l’attività statistica ufficiale della Regione ed è istituito il Sistema statistico regionale, e vengono altresì apportate alcune modifiche alle norme di organizzazione di cui al Capo V, finalizzate al coordinamento e all’ottimizzazione delle risorse.

Dall’altro si è inteso adeguare le disposizioni del Capo VI agli sviluppi normativi in sede nazionale ed europea, con particolare riguardo ad alcuni istituti e procedure che possono risultare di grande interesse per l’affinamento del sistema regionale di e-procurement e per la razionalizzazione degli acquisti. Inoltre, sotto questo profilo, il progetto di legge è coerente con le linee di politica legislativa statale volte a favorire la buona spendita del denaro pubblico attraverso la “centralizzazione” della domanda (convenzioni-quadro) e dell’offerta (mercati elettronici e sistemi telematici), e il ricorso agli strumenti messi a disposizione dalle centrali di acquisto (nazionale e regionali).

Il progetto di legge è altresì diretto ad offrire il necessario supporto normativo all’introduzione e alla messa a regime del sistema regionale per la dematerializzazione del ciclo passivo degli acquisti e  per lo sviluppo della fatturazione elettronica, che costituisce un tassello rilevante del processo di informatizzazione, su cui la Regione ha già concluso con successo la fase di sperimentazione. Tale sistema persegue obiettivi di razionalizzazione e innovazione in linea con le disposizioni europee e statali, e in particolare con le norme della legge finanziaria per il 2008 che hanno sancito l’obbligatorietà della fatturazione elettronica per le pubbliche amministrazioni. Solo di recente, con Dm 3 aprile 2013, n.55 lo Stato ha emanato il relativo regolamento, che non riguarda - per il momento – le amministrazioni locali e le Regioni, ma delinea i profili tecnici del sistema statale di fatturazione elettronica a cui quello regionale deve agganciarsi per lo sviluppo del proprio modello di dematerializzazione del ciclo passivo.

Infine vengono apportate ulteriori modifiche alla legge regionale n. 11 del 2004 e alla legge regionale 10 aprile 1995, n. 29 (Riordinamento dell'Istituto dei beni artistici, culturali e naturali della Regione Emilia-Romagna) al fine di sviluppare la conservazione digitale dei documenti informatici.

              Per converso, viene parzialmente riformulata la clausola valutativa sull’attuazione della legge regionale n. 11 del 2004 proprio per aggiornarla e renderla coerente con le disposizioni modificative contenute nel presente progetto di legge.

Si interviene anche sulla definizione della periodicità di riferimento con cui normalmente vengono elaborate e approvate dall’Assemblea legislativa le linee di indirizzo del piano regionale per lo sviluppo telematico, delle ICT e dell’e-government portandola da tre anni a cinque e allineandola al mandato.

L’articolo 1 inserisce un nuovo comma 4 bis all’articolo 2 della legge regionale n. 11 del 2004 ed incardina, in via generale, nel contesto di tale legge le funzioni di archiviazione e conservazione digitale dei documenti informatici, ormai imprescindibili per una semplificazione delle procedure che passi attraverso la dematerializzazione. Il rinvio all’articolo 2, comma 1, lettera f bis) della legge regionale n. 29 del 1995 (riformulata dal successivo articolo 18) rende coerente e completa il sistema.

L’articolo 2 modifica il comma 2 dell’articolo 6 della legge regionale n. 11 del 2004.

Si tratta di una parziale riformulazione che rivede la durata di riferimento del piano regionale per lo sviluppo telematico, che passa da triennale a quinquennale con allineamento all’avvio del mandato. Questo ridurrà i periodi di pausa tra una pianificazione e l’altra, e nei momenti di passaggio in corrispondenza della decadenza e del nuovo insediamento dell’Assemblea legislativa e della Giunta regionale.

L’articolo 3 sostituisce il comma 1 dell’articolo 12 della legge regionale n. 11 del 2004.

La parziale riformulazione del primo periodo si rende necessaria in quanto la definizione di “dato personale” di cui al comma 1 lettera b) dell’articolo 4 del Codice in materia di protezione dei dati personali (decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196), così modificata dall'articolo 40, comma 2, lettera a), del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, non considera più come dati personali i dati relativi alle persone giuridiche. Conseguentemente la nuova formulazione precisa che alla costituzione del patrimonio informativo pubblico concorrono non solo i dati personali diversi da quelli sensibili e giudiziari così definiti ai sensi del decreto legislativo n. 196 del 2003, ma tutti i dati, a maggior ragione quelli non classificabili come “personali” ai sensi del suddetto decreto. Il secondo periodo del nuovo comma 1 dell’articolo 12 chiarisce che il Sistema informativo della Regione (SIR-ER) e i sistemi informativi integrati, definiti nei successivi articoli 13 e 14, fanno parte del patrimonio informativo pubblico e il loro insieme costituisce il Sistema Informativo Regionale (SIR).

L’articolo 4 sostituisce l’intero articolo 13 della legge regionale n. 11 del 2004 in coerenza con la definizione di Sistema Informativo Regionale (SIR) contenuta nel nuovo comma 1 dell’articolo 12.

Più precisamente, la riformulazione dei commi 1 e 2 disciplina il Sistema informativo dell’Ente Regione (SIR-ER) e intende eliminare l’ambiguità tra la rubrica del Capo IV e le previsioni dell’attuale articolo 13. Conseguentemente, il contenuto del comma 3 di tale articolo (non più coerente con la definizione del Sistema informativo dell’Ente Regione esplicitata nel nuovo articolo 13) viene riformulato ed inserito nel successivo articolo 14, dove trova più adeguata collocazione.

L’articolo 5 sostituisce l’intero articolo 14 della legge regionale n. 11 del 2004.

Con la nuova rubrica si intende specificare che sono parte integrante del SIR non solo i progetti (che per definizione hanno una durata limitata nel tempo), ma anche i sistemi informativi che sono prodotti nell’ambito dei progetti stessi.

I primi due commi rispondono ad esigenze di sistemazione delle disposizioni vigenti: il comma 1 riproduce il testo attualmente in vigore, mentre nel comma 2 vengono semplificate e razionalizzate le disposizioni attualmente collocate nell’articolo 13, comma 3 e nell’articolo 14, comma 2. Tali disposizioni vengono così coordinate in funzione degli obiettivi di accrescimento e valorizzazione del patrimonio informativo pubblico, e di integrazione fra sistemi informativi.

Il quadro è poi sviluppato al comma 3, il cui primo periodo riprende, con una formulazione sintetica, una previsione contenuta nell’attuale articolo 14, comma 2.

Il secondo periodo del comma 3 precisa che i progetti che realizzano i sistemi informativi integrati (cioè i sistemi informativi-informatici che, pur sviluppati dalle singole autonomie, cooperano fra loro per costruire il patrimonio informativo pubblico condiviso e per favorire l’interscambio dei dati fra la pubblica amministrazione, anche a favore di migliori servizi per cittadini, imprese e professionisti) sono realizzati secondo le modalità organizzative e tecniche disciplinate nella convenzione generale di cui all’articolo 6, comma 4 bis della stessa legge regionale n. 11 del 2004, e dunque secondo i principi di cooperazione della Community Network dell’Emilia-Romagna (CN-ER).

L’ultimo periodo del comma 3 e i successivi commi 4 e 5 si inseriscono nell’ambito della progettualità per lo sviluppo di un’amministrazione digitale e integrata, costituiscono specifica attuazione del principio di sussidiarietà, e trovano fondamento nel Codice dell’amministrazione digitale (decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, in particolare l’articolo 14, comma 2-bis) coordinandosi altresì con le disposizioni di cui al precedente comma 2.

Nell’ultimo periodo del comma 3 si precisa che la Regione può assumere il ruolo di nodo tecnico-informativo centrale della rete operativa fra amministrazioni, qualificandosi alla stregua di una funzione istituzionale e come tale idonea a legittimare, alla luce delle disposizioni del Codice in materia di protezione dei dati personali (decreto legislativo n. 196 del 2003), le operazioni di trattamento dei dati. Infatti, per la gestione in esercizio dei sistemi informativi integrati è indispensabile costituire un nodo centrale della rete operativa che si realizza fra le amministrazioni (ALI CN-ER), che presidi tutti i necessari ruoli. Solo in questo modo si realizza concretamente lo scambio di dati fra le pubbliche amministrazioni e fra queste ed i privati, scambio che deve avvenire nel pieno rispetto del Codice in materia di protezione dei dati personali.

Il comma 4 definisce il ruolo di nodo tecnico-informativo centrale precisando l’insieme delle funzioni operative in cui si articola, che ricomprendono non solo le funzioni informative, ma anche quelle legate all'erogazione dei servizi (infrastrutturali, abilitanti e finali).

Infine il comma 5 prevede la possibilità di affidare lo svolgimento delle attività di nodo tecnico-informativo centrale alla società Lepida s.p.a., di cui all’articolo 10 della stessa legge regionale n. 11 del 2004, in virtù delle caratteristiche tecniche ed organizzative richieste. La società Lepida s.p.a, che è compartecipata da tutti gli enti della CN-ER, già costituisce lo strumento operativo per la pianificazione, lo sviluppo e la gestione omogenea ed unitaria delle infrastrutture di telecomunicazione degli enti collegati alla rete Lepida (che sottende la rete ALI CN-ER). Peraltro la norma si limita a prevedere la possibilità di affidare tale ruolo, anche al fine di consentire l’adozione di soluzioni compatibili con la disciplina delle società pubbliche, recentemente riformata a livello statale (es. articolo 4 del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, modificato dalla legge di conversione 7 agosto 2012, n. 135 e, successivamente, dall'articolo 34, comma 27, del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221).

L’articolo 6 del progetto di legge aggiunge alla legge regionale n. 11 del 2004 un nuovo Capo (il Capo IV bis) che disciplina l’attività statistica ufficiale della Regione.

Con l’articolo 15 bis, si costituisce l’ufficio di statistica ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322 e se ne definiscono le competenze nel rispetto del decreto legislativo n. 196 del 2003 (Codice in materia di protezione dei dati personali), e tenendo conto delle direttive del Comitato di indirizzo e coordinamento dell’informazione statistica (ComStat), fra le quali si segnala la direttiva del 17 marzo 2010, n.10 relativa al codice italiano delle statistiche ufficiali.

L’individuazione della struttura regionale titolare dell’attività statistica ufficiale viene demandata ad un successivo atto della Giunta regionale. Vengono poi specificate le principali funzioni di cui tale struttura è titolare e, in particolare, le competenze collegate con la progettazione, a fini statistici, delle applicazioni del SIR. Si prevede che l’Ufficio di statistica rediga e sottoponga all’approvazione della Giunta regionale il Programma Statistico Regionale. Viene prevista la responsabilità in capo al dirigente preposto all’Ufficio statistico per quanto riguarda il trattamento di dati personali per scopi statistici previsti nel Programma Statistico Regionale.

Con l’art. 15 ter si istituisce il Sistema statistico regionale (SiSt-ER) esplicitando le finalità: favorire l’omogeneità organizzativa e la razionalizzazione dei flussi informativi nell’ambito del Sistema statistico nazionale; garantire la disponibilità delle informazioni statistiche necessarie al processo di programmazione, nonché a quello di controllo e valutazione delle politiche regionali. La disposizione specifica che fanno parte del SiSt-ER gli Uffici di Statistica delle autonomie locali, delle aziende e degli enti strumentali della Regione, nonché gli enti e le aziende del Servizio sanitario regionale. Potranno far parte del SiSt-ER enti pubblici e privati. Le attività di coordinamento del SiSt-ER verranno regolate da un protocollo d’intesa.

L’articolo 7 sostituisce l’intero articolo 16 della legge regionale n. 11 del 2004 prevedendo disposizioni volte a perseguire il coordinamento e l’ottimizzazione delle risorse.

In particolare, il primo periodo del comma 1 affida alla Giunta regionale l’adozione di modalità organizzative finalizzate a garantire la programmazione unitaria e integrata degli obiettivi e delle risorse finanziarie destinate allo svolgimento delle attività di cui all’articolo 13, e dunque per perseguire un più efficace governo del sistema informativo dell’Ente Regione ed una maggiore ottimizzazione delle risorse destinate allo sviluppo dei sistemi informativi, compresi quelli settoriali.

Il secondo periodo del comma 1 riprende e conserva le disposizioni attualmente vigenti relative alle funzioni di programmazione, sviluppo, coordinamento generale e monitoraggio necessarie per il governo del Sistema Informativo Regionale (SIR).

Il comma 2 riformula il testo attualmente vigente conservandone le disposizioni.

Il comma 3 prevede l’utilizzazione obbligatoria delle funzioni di archiviazione e conservazione digitale dei documenti informatici, svolte secondo quanto disposto dell’articolo 2, comma 1, lettera f bis) della legge regionale n. 29 del 1995, da parte dei soggetti di cui all’articolo 19, comma 5 lettera a), che costituiscono il “sistema amministrativo” della Regione.

Infine il comma 4 ne consente l’adesione facoltativa per i soggetti di cui all’articolo 19, comma 5 lettera b), che costituiscono, in particolare, il “sistema amministrativo” degli enti locali.

Gli articoli da 8 a 15 del progetto di legge apportano integrazioni e modifiche alle disposizioni del Capo VI della legge regionale n. 11 del 2004: alcune di esse mirano a valorizzare il ruolo dell’agenzia Intercent-ER aggiornandone la dotazione degli strumenti offerti dall’ordinamento per razionalizzare i processi di acquisto, altre rispondono ad esigenze di coordinamento, uniformazione e manutenzione del testo vigente (a tal fine sono ascrivibili, ad esempio, le modifiche di cui all’articolo 8 e all’articolo 9, commi 1, 2 e 3).

L’articolo 9, comma 4, riformula il comma 3 dell’articolo 18 della legge regionale n. 11 del 2004 e, nel definire gli elementi di cui si compone il sistema regionale di e-procurement, menziona ora gli accordi quadro accanto alle convenzioni-quadro (lettera a), elenca – tra le modalità telematiche di negoziazione per l’acquisto di beni e servizi - il sistema dinamico di acquisizione, le procedure di gara gestite con sistemi telematici, le aste elettroniche e il mercato elettronico regionale (lettera b), aggiunge infine gli “strumenti e servizi per la semplificazione del ciclo delle acquisizioni” tra quelli disponibili per la realizzazione degli obiettivi fissati dalla legge (lettera c).

L’articolo 10, comma 1, modifica il comma 1 dell’articolo 19 della legge regionale n. 11 del 2004 al fine di renderne più chiara la formulazione, tenuto conto che le competenze dell’agenzia Intercent-ER sono individuate nei commi e negli articoli successivi.

Il comma 2 modifica il comma 3 dell’articolo 19 della legge regionale n. 11 del 2004 per adeguare il testo vigente alla nuova denominazione degli atti che regolano i rapporti di servizio dell’agenzia Intercent-ER con la Regione, ora ridenominati “accordi di programma” per distinguerli chiaramente dalle convenzioni.

Il successivo comma 3 sostituisce gli attuali commi 4, 5, 6 e 7 dell’articolo 19 della legge regionale n. 11 del 2004.

Il nuovo comma 4 viene riformulato, anche al fine di ribadire il ruolo dell’agenzia quale centrale di committenza.

Il nuovo comma 5 riordina l’ambito di applicazione soggettivo raggruppando:

- alla lettera a), i soggetti riconducibili al sistema regionale (la Regione, gli enti e gli organismi regionali, nonché gli enti e le aziende del servizio sanitario regionale, ivi compresi gli organismi di diritto pubblico e le società strumentali partecipate in misura totalitaria o maggioritaria da tali soggetti);

- alla lettera b), i soggetti riconducibili al sistema degli enti locali ( ivi compresi gli organismi di diritto pubblico e le società strumentali partecipate in misura totalitaria o maggioritaria da tali soggetti), ed inoltre gli istituti di istruzione scolastica e universitaria presenti e operanti nel territorio regionale.

Tale distinzione mantiene il criterio su cui si fonda il comma 5 attualmente vigente, lo sviluppa ricomprendendovi le società partecipate in misura totalitaria o maggioritaria dai soggetti pubblici di riferimento, e permette di ricondurre in un quadro sistematico le disposizioni sull’ambito soggettivo di applicazione.

La distinzione è finalizzata a differenziare, ove necessario, in obblighi e facoltà il regime previsto nei successivi articoli: gli obblighi si applicano ai soggetti indicati nella lettera a), proprio perché riconducibili al sistema regionale, mentre per gli altri soggetti le disposizioni si configurano in termini di facoltà.

Il nuovo testo del comma 5 chiarisce inoltre che l’agenzia svolge le proprie attività a favore dei soggetti ivi indicati ove questi siano tenuti ad applicare il Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163) per l’acquisizione di lavori, beni o servizi: la disposizione circoscrive esplicitamente l’ambito di applicazione a tali soggetti in quanto siano stazioni appaltanti, anche al fine di non creare distorsioni nel mercato.

Per converso, il nuovi commi 6 e 7 intendono migliorare la formulazione di quelli attualmente vigenti e definirne più precisamente la portata.

Infine il comma 4 del progetto di legge abroga l’attuale comma 8 bis, il cui contenuto è ricondotto con maggiore sistematicità nell’ambito del nuovo comma 5, lettera b).

L’articolo 11 abroga l’articolo 20 della legge regionale n. 11 del 2004 (che prevedeva la possibilità per il Presidente della Regione, previa deliberazione della Giunta regionale, di trasformare l'agenzia in società per azioni) e lo sostituisce con un nuovo testo che, al fine di razionalizzare i processi di acquisto, prevede che la Giunta regionale adotti criteri di programmazione integrata e coordinata per la definizione dei fabbisogni e la gestione degli acquisti da parte delle proprie strutture.

L’articolo 12 sostituisce l’intero articolo 21 della legge regionale n. 11 del 2004.

I nuovi commi 1, 3, 4 e 5 si limitano a migliorare il testo vigente e renderlo coerente con il comma 2, che si occupa in modo specifico degli accordi quadro. In linea con il Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo n. 163 del 2006), le disposizioni  attribuiscono all’agenzia la possibilità di utilizzare, oltre alle convenzioni-quadro, gli accordi quadro quale strumento di rilievo nella propria attività di centrale di acquisto.

Il secondo periodo del comma 2 prevede inoltre che, ai fini dell’aggiudicazione degli appalti basati su un accordo quadro, possano essere stipulate anche convenzioni-quadro (con cui il fornitore si obbliga, entro un periodo e per quantità predeterminati, ad eseguire le forniture o i servizi richiesti a seguito della semplice ricezione degli ordinativi emessi dalle amministrazioni interessate).

I commi 3 e 4 estendono agli accordi quadro il regime previsto per le convenzioni-quadro, prevedendone l’utilizzazione obbligatoria da parte dei soggetti di cui all’articolo 19, comma 5 lettera a), e l’adesione facoltativa per i soggetti di cui all’articolo 19, comma 5 lettera b).

Il comma 5 riproduce sostanzialmente il secondo periodo del comma 4 dell’articolo 19 attualmente vigente, che trova qui una sua più idonea collocazione.

L’articolo 13 sostituisce l’intero articolo 22 della legge regionale n. 11 del 2004.

I commi 1 e 2 migliorano e completano il testo vigente. Infatti, oltre alle responsabilità già previste  in materia di  sistema di gare telematiche e di  gestione delle relative procedure di scelta del contraente (comma 1) e alla organizzazione del mercato elettronico regionale (comma 2 lettera a), all’agenzia è affidato il compito di realizzare e gestire sistemi dinamici di acquisizione per forniture di beni e servizi tipizzati e standardizzati di uso corrente necessari alle esigenze dei soggetti di cui all’articolo 19, comma 5 (comma 2 lettera b).

In tal modo il progetto di legge tende a dare maggiore spessore all’attività dell’agenzia nelle sue funzioni di promozione e sviluppo delle  procedure telematiche, che affiancano i compiti di centrale di acquisto.

Per il consolidamento e la diffusione dell’intero sistema regionale  di e-procurement (e dei relativi benefici in termini di risparmio, semplificazione, efficienza e trasparenza) viene disciplinata l’utilizzazione del sistema stesso. Per i soggetti di cui all’articolo 19, comma 5 lettera a), è previsto l’obbligo di utilizzare i sistemi e gli strumenti a tal fine attivati e messi a disposizione dall’agenzia (comma 3), secondo tempi e modalità di applicazione definiti dalla Giunta regionale (comma 5). In tal modo sarà possibile, fra l’altro, precisare e modulare gli obblighi alternativi previsti dalla legislazione statale che, ad es. per gli acquisti sottosoglia, impone il ricorso ai mercati elettronici (articolo 1, comma 450, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, così modificato dall’articolo 7, comma 2, del decreto legge 7 maggio 2012, n. 52, convertito, con modificazioni dalla legge 6 luglio 2012, n. 94) o al sistema telematico della centrale regionale (in base a quanto previsto dall’articolo 1, comma 149 lettera a), n.2 della legge 24 dicembre 2012, n. 228). Più in generale, il comma 5 opera negli ambiti individuati dalla legislazione statale, ove questa consente la possibilità di scegliere fra sistemi telematici o strumenti offerti da Consip e dalla centrale regionale. La precisazione relativa al “rispetto dei vincoli previsti dalle disposizioni statali vigenti in materia” intende chiarire che gli obblighi ivi previsti rimangono fermi.

Il comma 4 stabilisce infine che i soggetti di cui all’articolo 19, comma 5 lettera b) possono  utilizzare i sistemi e gli strumenti attivati e messi a disposizione dall’agenzia per lo svolgimento di proprie procedure di gara gestite con modalità telematiche.

L’articolo 14 inserisce nella legge regionale n. 11 del 2004 un nuovo articolo 22 bis, che razionalizza le previsioni già vigenti relative allo svolgimento, da parte dell’agenzia, delle funzioni e delle attività di stazione appaltante per l’acquisizione di beni e servizi.

L’articolo 15 apporta modifiche formali all’articolo 23 della legge regionale n. 11 del 2004 al fine di evitare possibili confusioni fra i diversi strumenti.

Con l’articolo 16 del progetto di legge viene aggiunto alla legge regionale n. 11 del 2004 un nuovo Capo (il Capo VI bis) interamente dedicato allo sviluppo della dematerializazione del ciclo passivo delle acquisizioni e  della fatturazione elettronica.

Di fatto la fatturazione elettronica costituisce lo snodo per procedere all’informatizzazione delle principali procedure che compongono il ciclo degli approvvigionamenti.

Sul piano della legislazione statale, allo scopo di semplificare il procedimento di fatturazione e registrazione delle operazioni imponibili, l’articolo 1, comma 209 e seguenti, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008) ha introdotto l’obbligo di emettere esclusivamente fatture elettroniche nei rapporti con le amministrazioni dello Stato e con gli enti pubblici nazionali (poi esteso a tutte le amministrazioni pubbliche dall'articolo 10, comma 13 duodecies, lettera a), del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214).

Per la trasmissione delle fatture elettroniche è istituito il Sistema di Interscambio gestito dall'Agenzia delle Entrate, tramite la SOGEI, che provvede al presidio del processo di ricezione e inoltro delle fatture elettroniche, nonché alla gestione dei dati in forma aggregata e dei flussi informativi, anche ai fini della loro integrazione nei sistemi di monitoraggio della finanza pubblica.

L’effettiva applicazione delle norme statali era però subordinata all’emanazione di un regolamento varato solo di recente. Il Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 3 aprile 2013, n. 55 fissa le regole tecniche, le soluzioni informatiche (es., formato, tracciato e modalità di integrazione con il Sistema di Interscambio dati), le linee guida per l’adeguamento delle procedure interne delle amministrazioni interessate nonché le tempistiche per l’applicazione dell’obbligo di ricezione di fatture elettroniche  per le diverse tipologie di amministrazioni. Per il momento, l’obbligo non si applica alle amministrazioni locali e alle Regioni, dato che l’articolo 1 comma 214 della legge n. 244 del 2007 prevede per tali amministrazioni l’emanazione, entro sei mesi dall’entrata in vigore del regolamento, di un apposito decreto ministeriale che, di intesa con la Conferenza Unificata, fissi il termine di applicazione. In ogni caso, la definizione delle linee portanti del sistema statale di fatturazione elettronica consente ora di consolidare le basi, sul piano della legislazione regionale, per la messa a regime di un rilevante progetto di dematerializzazione del ciclo passivo degli approvvigionamenti.

In linea con gli obiettivi e i principi della legge regionale n. 11 del 2004 ed in piena sintonia con gli sviluppi nazionali ed europei, la Regione Emilia-Romagna  ha, infatti, messo a punto un progetto che, facendo perno sull’implementazione della fatturazione elettronica, punta alla dematerializzazione del ciclo passivo degli approvvigionamenti.

Il progetto prevede aspetti organizzativi e procedurali abilitati dalla realizzazione di una infrastruttura tecnologica e va oltre i profili della regolamentazione nazionale strettamente legati agli aspetti fiscali.  La realizzazione del progetto, affidata all’agenzia Intercent-ER, è perfettamente in linea con le prospettive europee anche grazie alla partecipazione dell’Agenzia stessa al progetto europeo PEPPOL (Pan  European Public Procurement On Line) che ha definito standard, tecnologie e processi per la diffusione dell’e-procurment in ambito europeo.

Il modello prevede la presenza di un nodo telematico interoperabile per la gestione dei documenti del ciclo delle acquisizioni, ed in particolare delle fatture, attraverso il quale i soggetti di cui all’articolo 19, comma 5 sono in grado di ricevere documenti conformi agli standard e alle regole tecniche europee e statali. Tale modello consente altresì l’accesso alle funzioni di archiviazione e conservazione digitale di cui all’articolo 2, comma 4 bis della legge regionale n. 11 del 2004 (introdotto dall’articolo 1 del progetto di legge), che a sua volta rinvia all’articolo 2, comma 1, lettera f bis) della legge regionale n. 29 del 1995 (come riformulata dall’articolo 18 del progetto di legge).

La flessibilità e l’interoperabilità che caratterizzano il modello regionale ne garantiscono la piena integrazione anche nel sistema definito a livello nazionale. In tale ottica il nodo telematico di interscambio – che rappresenta il perno del sistema regionale– costituisce al tempo stesso uno snodo del sistema statale per la fatturazione elettronica e il fulcro di un assetto che integra in maniera automatica nel ciclo passivo i dati e le informazioni che possono essere tratti dalla fatturazione e dagli altri documenti informatizzati del ciclo passivo. Il modello abilita processi fondamentali della contabilità pubblica quali la programmazione e il controllo della spesa e garantisce la piena tracciabilità e trasparenza delle operazioni.

Nei singoli articoli il progetto di legge fissa le norme necessarie a supportare l’effettiva implementazione del progetto , definendo in particolare:

1. gli obiettivi del Sistema regionale per la dematerializzazione del ciclo passivo (SiCiPa-ER) che la Regione Emilia-Romagna promuove e gestisce, per l’utilizzo da parte dei soggetti di cui di cui all’articolo 19, comma 5, al fine di sviluppare procedure informatizzate e integrate che consentano la semplificazione e la riduzione dei costi di gestione, l’acquisizione automatica dei dati contabili, il monitoraggio della spesa, la trasparenza e la tracciabilità delle varie fasi del ciclo degli approvvigionamenti, la diffusione della fatturazione elettronica anche nei rapporti commerciali tra gli operatori economici (art. 23 bis);

2. l’assetto strutturale e organizzativo (art. 23 ter). La promozione del sistema e lo svolgimento delle attività strumentali e connesse per sviluppare il processo di dematerializzazione del ciclo passivo delle acquisizioni sono affidati all’agenzia Intercent-ER (comma 1), che opera per il tramite di un nodo telematico di interscambio. Tale nodo costituisce lo strumento organizzativo interoperabile per la gestione delle fatture e degli altri documenti del ciclo passivo delle acquisizioni (comma 2). La definizione delle modalità per la gestione del nodo telematico di interscambio e per la sua utilizzazione sono affidate alla Giunta regionale (comma 3);

3. le disposizioni riguardanti l’adesione al sistema regionale (art.23 quater), che comportano l’obbligatorietà dell’utilizzo del SiCiPa-ER per i soggetti di cui all’articolo 19, comma 5 lettera a) e la facoltà di aderire al sistema per i soggetti di cui all’articolo 19, comma 5 lettera b). In particolare, per ciò che riguarda la fatturazione elettronica, l’agenzia opera quale intermediario dei soggetti di cui all’articolo 19, comma 5, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 1, comma 213 lettera e) della legge n.244 del 2007 e dell’articolo 5 del Dm n. 55 del 2013 (comma 3).  I tempi e le modalità di applicazione di tali obblighi e facoltà verranno definiti dalla Giunta regionale, al fine di garantire l’efficiente e adeguata messa a regime del sistema nel rispetto dei vincoli previsti dalle disposizioni statali vigenti in materia, e quindi in coerenza con questi;

4. la previsione che la Giunta regionale definirà modalità, strumenti e attività di supporto tecnologico e informativo per le piccole e medie imprese fornitrici dei soggetti di cui all’articolo 19, comma 5 che aderiscono, su basi obbligatorie o volontarie, al sistema regionale (articolo 23 quinquies).

L’articolo 17 riformula il testo dell’articolo 24 della legge regionale n. 11 del 2004 relativo alla clausola valutativa. A distanza di quasi dieci dalla sua prima formulazione l’intervento mira sia ad aggiornare i contenuti della clausola, sia a renderla coerente con le disposizioni modificative contenute nel presente progetto di legge.

Il comma 1 è integrato con la formula solitamente utilizzata nelle clausole valutative in relazione all’esercizio della funzione di controllo sull’attuazione delle leggi e valutazione degli effetti da parte all’Assemblea, così come previsto dallo Statuto, la cui approvazione è successiva alla legge regionale n. 11 del 2004.

Il comma 2 contiene l’elenco dei quesiti valutativi. I quesiti sono stati in parte riformulati al fine di tenere conto di un contesto che, dal 2004 ad oggi, è notevolmente cambiato: gli strumenti di attuazione si sono consolidati, le norme di riferimento allo sviluppo della società dell’informazione sono state aggiornate ed integrate, le priorità e le strategie europee, nazionali e regionali sono mutate, così come le linee le linee guida del PiTER per lo sviluppo delle ICT e dell'e-government.

Il PiTER 2007-2009 puntava ancora prevalentemente alla realizzazione di infrastrutture di rete e servizi infrastrutturali principalmente per la pubblica amministrazione, mentre dall’ultimo PiTER 2011-2013 si è potuto promuovere anche la realizzazione di servizi a favore di cittadini e imprese, e non solo della pubblica amministrazione. La riformulazione dei quesiti di cui alle lettere a) e b) tiene appunto conto di questo mutamento: l’attenzione è ora maggiormente incentrata sulla valutazione dei servizi e degli impatti derivati dalla programmazione e sulla realizzazione di servizi a favore di cittadini e imprese e non solo della pubblica amministrazione.

Il quesito di cui alla lettera c) è ora focalizzato sui servizi del sistema informativo regionale, considerato che il quesito sulla programmazione è ora contenuto nella lettera a).

La formulazione della lettera d) è stata integrata con un quesito specifico relativo alla dematerializzazione del ciclo passivo degli acquisti e allo sviluppo della fatturazione elettronica, misure introdotte nel nuovo Capo VI bis della legge.

I commi 3 e 4 sono stati introdotti per recepire due formulazioni previste nelle clausole più recenti; il comma 3 prevede il raccordo tra le competenti strutture di Assemblea e Giunta per la migliore valutazione della legge; il comma 4 prevede forme di valutazione partecipata della legge attraverso il coinvolgimento di cittadini, imprese e soggetti attuatori.

L’articolo 18 apporta alcune modifiche alla legge regionale 10 aprile 1995, n. 29 (Riordinamento dell'Istituto dei beni artistici, culturali e naturali della Regione Emilia-Romagna) al fine di adeguare le disposizioni vigenti agli obiettivi di sviluppo delle funzioni di archiviazione e conservazione digitale dei documenti informatici.

Il comma 1 riformula la lettera f bis) dell’articolo 2, comma 1, della legge regionale n. 29 del 1995.

Da un lato, l’ambito soggettivo di applicazione viene allineato alle previsioni di cui all’articolo 19, comma 5, lettera a) e lettera b) della legge regionale n. 11 del 2004, a cui si aggiungono, con norma di chiusura identica a quella attualmente vigente, anche gli altri soggetti pubblici.

Dall’altro le funzioni di archiviazione e conservazione digitale dei documenti informatici vengono estese anche a quelli “ricevuti”. La previsione attualmente vigente si riferisce, infatti, solo ai documenti “prodotti”, e quindi la modifica si rivela necessaria per consentire di ricomprendere in tale ambito anche l’archiviazione e la conservazione delle fatture e degli altri documenti del ciclo passivo delle acquisizioni.

Inoltre, viene coerentemente esteso l’ambito oggettivo di applicazione per potervi ricomprendere anche l’archiviazione e la conservazione dei documenti a rilevanza fiscale.

Infine il comma 2 sostituisce il comma 1 bis dell’articolo 10 della legge regionale n. 29 del 1995 al fine di riservare ad appositi capitoli del bilancio regionale l’individuazione degli importi dedicati alle attività di archiviazione e conservazione dei documenti.

Infine l’articolo 19 reca una norma transitoria che, in sostanza, estende la durata delle vigenti linee di indirizzo del piano regionale per lo sviluppo telematico, delle ICT e dell’e-government fino all’approvazione delle successive linee secondo quanto disposto dall’articolo 6, comma 2, della legge regionale n.11 del 2004, come modificato dall’articolo 2 della presente legge. È peraltro fatta salva la possibilità di procedere al loro aggiornamento.