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RELAZIONE

Premessa.

Il presente progetto di legge costituisce attuazione del meccanismo di partecipazione della Regione Emilia-Romagna alla formazione e attuazione del diritto comunitario, ai sensi di quanto previsto dalla legge regionale 28 luglio 2008, n. 16. Proprio in attuazione di tale legge si è svolta anche nell’anno 2013 la “sessione comunitaria” prevista dall’articolo 5 della citata legge.

In particolare questo testo legislativo trae origine dalla risoluzione di chiusura della sessione comunitaria 2013 dell’Assemblea legislativa (oggetto n. 3988 del 3 giugno 2013) recante appunto “Sessione europea 2013. Indirizzi relativi alla partecipazione della Regione Emilia-Romagna alla fase ascendente e discendente del diritto dell’Unione europea”. Detta risoluzione conteneva, alla lettera q) l’invito alla Giunta regionale a verificare la possibilità di procedere alla presentazione del progetto di Legge europea regionale.

In tale sede, venivano segnalate, a seguito del monitoraggio sul completamento del recepimento statale della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai sevizi nel mercato interno (c.d. “direttiva sevizi”), quali priorità di intervento per l’adeguamento dell’ordinamento regionale: l’estensione dell’istituto della SCIA all’apertura dei pubblici esercizi non soggetti a pianificazione comunale ed all’apertura delle agenzie di viaggio, il superamento del divieto di attività accessorie in locali indipendenti da parte delle agenzie di viaggio medesime ed il superamento espresso del regime autorizzatorio in materia fieristica.

Detti indirizzi contenevano altresì l’invito alla Giunta a monitorare il processo di recepimento statale, effettuando al contempo tutte le verifiche necessarie a garantire il successivo rapido adeguamento dell’ordinamento regionale, delle seguenti direttive: direttiva 2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010 sulla prestazione energetica nell’edilizia, direttiva 2012/27/UE del Parlamento europeo e del Consiglio sull’efficienza energetica, che modifica le direttive 2009/125/CE e 2010/30/ UE e abroga le direttive 2004/8/CE e 2006/32/CE.

              L’articolo 5 della citata legge regionale n. 16 del 2008, il quale disciplina lo svolgimento della “sessione comunitaria annuale” prevede, al comma 2, che l’esame del programma legislativo annuale della Commissione europea e della relazione sullo stato di conformità dell’ordinamento regionale all’ordinamento comunitario, possa essere contestuale all’esame del progetto di legge comunitaria regionale presentato dalla Giunta ai sensi dell’articolo 8. Proprio questo è il procedimento che nell’anno 2014 verrà seguito per la presentazione e l’esame del progetto di legge comunitaria regionale per il 2014 nel corso della sessione comunitaria dell’anno in corso.

              I termini “legge comunitaria” e “sessione comunitaria” vengono tuttora utilizzati in quanto previsti dal vigente testo della legge di procedura regionale (n. 16 del 2008), in attesa dell’adeguamento di tale legge regionale alle novità terminologiche che sono state, in particolare introdotte (a seguito del “trattato di Lisbona”) dalle legge n. 234 del 2012 (che ha sostituito la nota legge n. 11 del 2005 (c.d. “legge Buttiglione”).

Di seguito si illustrano le varie parti del progetto di legge comunitaria per il 2014.

TITOLO I - Oggetto della legge regionale

La legge si apre con un articolo che ne descrive i contenuti e ed il succedersi dei principali argomenti, mettendoli in reazione sia con le normative europee oggetto di recepimento, sia con le leggi regionali che vengono conseguentemente modificate nell’ottica del progressivo adeguamento dell’ordinamento regionale a quello europeo.

TITOLO II - ATTUAZIONE DI DIRETTIVE EUROPEE IN MATERIA DI PROMOZIONE DELL’USO DELL’ENERGIA DA FONTI RINNOVABILI, PRESTAZIONE ENERGENTICA NELL’EDILIZA ED EFFICIENZA ENERGETICA

1.     Premessa: il ruolo della Regione in materia di energia

La produzione, il trasporto e la distribuzione dell'energia fanno parte delle materie che l’articolo 117 della Costituzione, riformulato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 indica come di legislazione “concorrente”, materie cioè nelle quali Stato e Regioni concorrono nell’approntare la normativa di riferimento: in specifico, lo Stato determina i principi fondamentali e le Regioni (nonché le Province autonome) hanno piena potestà legislativa nel merito della materia, all’interno degli indirizzi predisposti dallo Stato.

Tra gli obblighi delle Regioni previsti dalle leggi nazionali vi è quello di dotarsi di un Piano energetico regionale: lo detta la legge del 9 gennaio 1991, n. 10, (art. 5.) che stabilisce, anche, che il Piano Energetico Regionale (PER) deve rispettare il Piano d’Azione Nazionale (PAN).

Il sistema delle competenze normative nelle materie concorrenti è completato dai poteri regolamentari:

-          allo Stato spetta di emanare i regolamenti nelle materie di sua competenza esclusiva, salva la possibilità di delega alle regioni;

-          alle regioni spetta di regolamentare ogni altra materia (e specialmente quelle di competenza concorrente);

-          ai comuni, alle province e alle città metropolitane spetta di regolamentare l’organizzazione e il funzionamento delle materie concorrenti all'interno  delle competenze loro attribuite.

Vi sono tre vincoli che accomunano lo Stato e le Regioni nel legiferare: il rispetto della Costituzione, il rispetto dell’ordinamento comunitario e il rispetto degli obblighi internazionali. Le regioni sono dunque chiamate, in solido con lo Stato, all'ottenimento degli obiettivi vincolanti previsti per il 2020 dall'Unione Europea.

1.     La Legge Regionale 26 del 23 dicembre 2004

La Regione Emilia-Romagna è stata la prima Regione italiana a dotarsi di un proprio quadro normativo in materia di energia, in coerenza con le previsioni istituzionali derivanti dalle modifiche costituzionali sopra indicate.

Come citato dall’art. 1, la legge regionale n. 26 del 23 dicembre 2004 “in armonia con gli indirizzi della politica energetica nazionale e dell'Unione europea, disciplina … gli atti di programmazione e gli interventi operativi della Regione e degli enti locali in materia di energia, in conformità a quanto previsto dall'articolo 117, comma terzo, della Costituzione, al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile del sistema energetico regionale garantendo che vi sia una corrispondenza tra energia prodotta, il suo uso razionale e la capacità di carico del territorio e dell'ambiente.”

In particolare, il Titolo IV della Legge contiene le disposizioni finalizzate a raccordare il livello normativo comunitario e quello regionale, alla luce del quadro istituzionale venutosi a creare con la riforma del Titolo V della Costituzione. Con riferimento al relativo contesto temporale, la legge regionale 26/2004 infatti disciplina:

-          all’art. 24, le modalità attraverso cui effettuare il monitoraggio dell'attuazione della direttiva 2001/77/CE sullo sviluppo delle fonti rinnovabili elettriche;

-          all’art. 25, le modalità attraverso cui dare diretta attuazione alla direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico nell’edilizia.

1.     L’evoluzione del contesto normativo: il Pacchetto 20-20-20

Nel marzo 2007 il Consiglio europeo siglò un accordo, successivamente declinato nel cosiddetto pacchetto clima-energia-ambiente "20-20-20". Esso costituisce l’insieme dei provvedimenti operativi con cui l'UE conferma la volontà degli Stati membri di continuare ad impegnarsi nel processo negoziale per la lotta ai cambiamenti climatici per il post-Kyoto, ovvero dopo il 2012.

              Tale pacchetto si inquadra nell'ambito dei negoziati preliminari alla Conferenza della Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (COP15) di Copenaghen, negoziati nei quali l'UE ha riaffermato la posizione di ridurre unilateralmente le emissioni del 20% entro il 2020 e, in caso di accordo internazionale, di impegnarsi progressivamente per il 2030 e il 2050 a ridurre rispettivamente del 30% e del 50% le proprie emissioni rispetto ai livelli del 1990.

Dal punto di vista della strumentazione legislativa, l’adozione del “pacchetto clima-energia-ambiente 20-20-20" ha comportato la necessità di riformulare i provvedimenti fino a quel momento assunti, per consentirne l’adeguamento alle finalità previste dal pacchetto.

Nel periodo tra il 2001 e il 2008 erano stati infatti emanati una serie di protocolli e azioni che, alla luce dell’accordo, possono essere definiti come preparatori e propedeutici. Tali atti sono formalizzati in una serie di direttive comunitarie, tra le quali ne ricordiamo di seguito alcune con i loro obiettivi specifici:

-          Dir. 2001/77/CE: sviluppo delle fonti rinnovabili elettriche, che riporta obiettivi senza prevedere regimi sanzionatori;

-          Dir. 2002/91/CE: rendimento energetico nell’edilizia, che introduce l’obbligo della certificazione energetica degli edifici, oltre alla esigenza di stabilire requisiti minimi di prestazione energetica per gli interventi edilizi;

-          Dir. 2004/8/CE: promozione della cogenerazione, che promuove la diffusione della produzione combinata di energia elettrica e calore;

-          Dir. 2005/32/CE: progettazione ecocompatibile dei prodotti che consumano energia (cd. Ecodesign), che fa il paio con la Dir. 1992/75/CE, concernente l’indicazione del consumo di energia e di altre risorse degli apparecchi domestici (cd. Ecolabelling);

-          Dir. 2006/32/CE: efficienza degli usi finali dell’energia e servizi energetici.

Di conseguenza, a partire dal 2009 la Commissione europea ha presentato una serie di proposte legislative miranti al contestuale conseguimento, entro il 2020, di:

-          obiettivi di riduzione obbligatori del 20% delle emissioni di gas serra;

-          ricorso a energie rinnovabili per il 20% del consumo energetico globale dell'Unione europea;

-          impiego di una percentuale di biocarburanti pari al 10% nel settore dell'autotrazione;

-          obiettivo indicativo di aumento del 20% dell'efficienza energetica.

Nel seguito, viene dato sommariamente conto dell’evoluzione normativa a livello comunitario.

3.1 Direttiva 2009/28/CE sulla promozione delle fonti rinnovabili

Nell'ottica di implementare gli impegni fino allora espressi in materia di Fonti Rinnovabili di Energia (FER), nell'aprile 2009 viene emanata la Direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, che contribuirà in modo significativo alle politiche nazionali in materia.

La direttiva, che sostituisce la precedente 2001/77/CE, introduce l’obbligo del raggiungimento dell’obiettivo europeo del 20% di energie rinnovabili sul consumo energetico globale dell'Unione europea entro il 2020. Tale obiettivo è poi suddiviso in sotto-obiettivi nazionali vincolanti per gli Stati membri: la Commissione europea ha siglato l'obiettivo nazionale per l'Italia pari a una quota del 17% di energia da fonti rinnovabili (FER) del consumo finale lordo di energia (il cd “burden sharing nazionale”, poi declinato, nel nostro Paese, con il “burden sharing regionale” con il DM 15 marzo 2012: alla Regione Emilia-Romagna è stato assegnato un obiettivo pari al 9% dell’obiettivo nazionale). La novità senz’altro più significativa (oltre alla cogenza dell’obiettivo) è costituita dal fatto che l’ambito di competenza della Direttiva viene esteso dalla sola energia elettrica all’insieme degli usi finali (prevedendo quindi quote di FER a copertura dei fabbisogni di energia termica e di energia per autotrazione).

La Direttiva, inoltre, sottolinea lo stretto collegamento tra lo sviluppo dell'energia da fonti rinnovabili e l'aumento dell'efficienza energetica: spetta agli Stati membri migliorare in modo significativo l'efficienza energetica in tutti i settori al fine di realizzare più facilmente i loro obiettivi in materia di energia da fonti rinnovabili, espressi in percentuale del consumo finale lordo di energia.

Gli Stati membri devono tener conto della combinazione ottimale di tecnologie per l'efficienza energetica e di energia da fonti rinnovabili. Al fine di evidenziare il contributo "extra" che il miglioramento dell'efficienza energetica può determinare anche per il conseguimento del target italiano per l'utilizzo di fonti rinnovabili, è dedicato un paragrafo del Piano d'azione nazionale per le fonti rinnovabili implementato dall'Italia.

Molto brevemente, si richiama l'attenzione sui seguenti aspetti della Direttiva:

-l'art. 4 stabilisce che gli Stati membri devono redigere un proprio Piano d'azione nazionale per le fonti rinnovabili (PAN), notificandolo alla Commissione entro il 30 giugno 2010. Ogni Stato Membro notifica 6 mesi prima alla Commissione un documento previsionale contenente:

- una stima della produzione in eccesso di energia rinnovabile rispetto alla traiettoria indicativa;

- la stima del potenziale per progetti comuni fino al 2020;

- una stima della domanda di energie rinnovabili da soddisfare con mezzi diversi dalla produzione nazionale, fino al 2020.

A fronte di questa analisi ex-ante, i Piani di Azione Nazionali sulle energie rinnovabili fissano gli obiettivi nazionali per la quota di energia rinnovabile nel settore dei trasporti, dell'elettricità, del riscaldamento e refrigerazione al 2020, definendo misure atte a raggiungere i target prefissati.

si regolano altresì i possibili trasferimenti statistici tra gli Stati membri (art 6) e i progetti transazionali per la produzione da FER (artt. 7-8), al fine di raggiungere la quota necessaria ad ogni Stato per perseguire il proprio target nazionale; inoltre, gli artt. 9-10 disciplinano i Progetti comuni (nuovi) tra Stati membri e Paesi terzi. Uno o più Stati membri possono cooperare con uno o più Paesi terzi su tutti i tipi di progetti comuni per la produzione di elettricità da fonti rinnovabili. Gli Stati possono quindi:

-          concludere accordi per il trasferimento statistico da uno Stato all'altro di una determinata quantità di energia rinnovabile

-          contribuire alla realizzazione di un nuovo impianto per la produzione di energia rinnovabile in forma di elettricità, calore e freddo in un territorio di altro Stato membro.

- gli artt. 15 e 16 disciplinano rispettivamente le garanzie di origine (GO) dell'elettricità, del riscaldamento e della refrigerazione da fonti rinnovabili con la funzione di provare al cliente finale la quota di energia da fonti rinnovabili nel mix energetico del fornitore di energia e, l'accesso e funzionamento delle reti così da imporre ai medesimi gestori di assicurare la trasmissione e la distribuzione dell'elettricità prodotta da FER.

3.2 Direttiva 2010/30/UE (etichettatura prodotti) e la Direttiva 2009/125/CE (eco design)

La Direttiva 2010/30/UE del 19 maggio 2010, che sostituisce la 92/75/CEE, concerne l'indicazione del consumo di energia, e di altre risorse, mediante etichettatura e informazioni uniformi relative ai prodotti. L'obiettivo della Direttiva è quello di istituire un quadro per l'armonizzazione delle misure nazionali sull'informazione degli utilizzatori finali, realizzata in particolare mediante etichettatura e informazioni uniformi sul prodotto, sul consumo di energia e, se del caso, di altre risorse essenziali durante l'uso nonché informazioni complementari per i prodotti connessi all'energia, in modo che gli utilizzatori finali possano scegliere prodotti più efficienti.

La Direttiva amplia il campo di applicazione delle norme sull'etichettatura energetica (prima solo elettrodomestici) a tutti i prodotti che hanno un notevole impatto sul consumo energetico e definisce gli obblighi e le responsabilità a carico dei fornitori e dei distributori, in materia di informazione e di etichettatura.

Il formato dell'etichetta manterrà la classificazione precedentemente adottata esclusivamente per gli elettrodomestici con le lettere da A a G, alle quali si aggiungono tre classi addizionali A+, A++ e A+++.

La direttiva 2009/125/CE riformula i contenuti della precedente Direttiva 2005/32/CE del 6 luglio 2005, istituendo il nuovo quadro di riferimento per l’elaborazione di specifiche per la progettazione ecocompatibile dei prodotti che consumano energia.

E’ previsto che l’attuazione di entrambe queste Direttive avvenga attraverso appositi regolamenti, con riferimento alle specifiche tipologie di prodotti interessati: come noto, i regolamenti comunitari trovano applicazione diretta, e non abbisognano quindi di alcuna azione legislativa di recepimento da parte degli Stati membri.

3.3 Direttiva 2010/31/UE (EPBD)

La prima direttiva europea concernente il rendimento energetico in edilizia è la Energy Performance Building Directive, (EPBD) 2002/91/CE che, considerato l'alto potenziale di risparmio del settore edilizio (valutato attorno al 40%), intende definire le misure chiave per il miglioramento delle prestazioni energetiche del comparto. Obiettivo generale della 2002/91/CE è promuovere il miglioramento del rendimento energetico degli edifici, tenendo conto delle condizioni locali e climatiche esterne, nonché delle prescrizioni per quanto riguarda il clima degli ambienti interni e l'efficacia sotto il profilo dei costi. Le disposizioni  riguardano:

-          il quadro generale di una metodologia per il calcolo del rendimento energetico integrato degli edifici;

-          l'applicazione di requisiti minimi in materia di rendimento energetico degli edifici di nuova costruzione;

-          l'applicazione di requisiti minimi in materia di rendimento energetico degli edifici esistenti di grande metratura sottoposti a importanti ristrutturazioni;

-          la certificazione energetica degli edifici;

l'ispezione periodica delle caldaie e dei sistemi di condizionamento d'aria negli edifici.

              Tale direttiva è stata integrata dalla nuova Direttiva 2010/31/UE (maggio 2010) sulla prestazione energetica nell'edilizia, che ha i medesimi scopi della precedente ma con integrazioni quali:

-          l'adozione di una comune metodologia di calcolo della prestazione energetica. Gli Stati membri applicano una metodologia di calcolo della prestazione energetica degli edifici in conformità al quadro generale comune, definito dalla Direttiva.

-          il calcolo dei livelli ottimali in funzione dei costi per i requisiti minimi di prestazione energetica. Gli Stati membri calcolano livelli ottimali in funzione dei costi per i requisiti minimi di prestazione energetica avvalendosi del quadro metodologico comparativo stabilito dalla Direttiva e trasmettono alla Commissione una relazione contenente tutti i dati e le ipotesi utilizzati per il calcolo, con i relativi risultati;

-          la riqualificazione energetica immobili esistenti. Eliminazione della soglia di 1000 m2 per gli edifici esistenti. Requisiti minimi efficienza per le ristrutturazioni per almeno il 25% della superficie o del valore. Il ruolo guida del settore pubblico. Gli edifici pubblici aventi una metratura totale di oltre 500 m2 e aperti al pubblico dovranno esporre degli attestati di certificazione energetica. Entro cinque anni la metratura sarà ridotta a 250 m2. Strumenti di finanziamento. Gli Stati membri adottano gli opportuni provvedimenti per esaminare gli strumenti di finanziamento e di altro tipo necessari per migliorare la prestazione energetica degli edifici e il passaggio a edifici a energia quasi zero sulla base delle circostanze nazionali. 

-gli "Edifici a energia quasi zero". Gli Stati membri provvedono affinché:

- entro il 31 dicembre 2020 tutti gli edifici di nuova costruzione siano edifici a energia quasi zero;

- a partire dal 31 dicembre 2018 gli edifici di nuova costruzione di proprietà e/o occupati da enti pubblici siano edifici a energia quasi zero;

- elaborano piani nazionali destinati ad aumentare il numero di edifici a energia quasi zero e definiscono politiche e obiettivi, finalizzate a incentivare la trasformazione degli edifici ristrutturati in edifici a energia quasi zero.

3.4 Direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica

La nuova direttiva si pone l'obiettivo di aumentare l'uso efficiente dell'energia per ridurre del 20% i consumi energetici, con un risparmio valutato in circa 50 miliardi di euro l'anno; non contiene di per sé un obiettivo vincolante, ma misure vincolanti da adottare.

Le principali misure previste dalla direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica riguardano:

- Gli edifici pubblici dotati di impianti di riscaldamento o di raffreddamento, per i quali, fatto salvo l'articolo 7 della direttiva 2010/31/UE, ciascuno Stato membro garantisce che dal 1° gennaio 2014 il 3% della superficie coperta utile totale sia ristrutturata ogni anno per rispettare almeno i requisiti minimi di prestazione energetica che esso ha stabilito in applicazione dell'articolo 4 della direttiva 2010/31/UE. La quota del 3% è calcolata sulla superficie coperta totale degli edifici con una superficie coperta utile totale superiore a 500 m²; da luglio 2015 tale soglia è abbassata a 250 m².

- Le imprese energetiche di pubblica utilità, che devono raggiungere un risparmio energetico di almeno 1,5% per anno sul totale dell'energia venduta ai consumatori finali. Il calcolo del risparmio energetico aggiuntivo va effettuato sulla base della media dei consumi dei 3 anni precedenti l'entrata in vigore di questa direttiva; possono invece essere escluse le vendite di energia per i trasporti.

- Le grandi imprese, che saranno obbligate ad audit energetici svolti ogni 4 anni, in modo indipendente da esperti accreditati. L'inizio di questi cicli di audit deve avvenire entro tre anni dall'entrata in vigore di questa direttiva. Sono escluse dall'audit le piccole e medie imprese.

- Gli strumenti di finanziamento, che devono favorire l'attuazione delle misure di efficienza energetica. Pertanto, gli Stati membri devono impegnarsi a facilitare la costituzione di questi strumenti finanziari.

La direttiva abroga, integrandone i temi di interesse, le precedenti direttive 2004/8/CE sulla promozione della cogenerazione e 2006/32/CE sull'efficienza degli usi finali dell'energia e i servizi energetici.

1. Il quadro normativo nazionale

4.1 Il recepimento della Direttiva 2009/28/CE

La direttiva 2009/28/CE è stata recepita nell’ordinamento nazionale con il Decreto Legislativo 28/2011 “Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE”. In seguito a tale recepimento sono stati modificati gli allegati alla Delibera dell’Assemblea Legislativa della Regione Emilia Romagna n. 156/2008 tramite le Delibere di Giunta Regionale 1366/2011 e 832/2012.

Nell'ottica del Burden sharing gli impegni del pacchetto 20-20-20, relativamente alla produzione di energia da fonti rinnovabili, sono stati suddivisi tra le 21 regioni italiane che quindi dovranno impegnarsi nel raggiungimento dei target stabiliti. Il Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 15 marzo 2012 ha provveduto alla definizione puntuale del Burden Sharing tramite la quantificazione degli obiettivi regionali in materia di fonti rinnovabili e alla definizione delle modalità di gestione dei casi di mancato raggiungimento degli obiettivi da parte delle regioni e delle provincie autonome.

L’obiettivo assegnato all’Emilia-Romagna è di 1.229 ktep, corrispondente all’8,9% dei consumi finali lordi al 2020.  Sempre con riferimento a questi obiettivi la Regione Emilia Romagna ha avviato un progetto con le amministrazioni provinciali e comunali di redazione di Piani Clima locali per la definizione di azioni di mitigazione per la riduzione dei gas climalteranti.

La Regione Emilia-Romagna è impegnata nel raggiungimento degli obiettivi di copertura dei fabbisogni energetici mediante fonti rinnovabili attraverso un complesso di azioni pianificate e sviluppate nell’ambito del Piano Triennale di Attuazione 2011-2013 del Piano Energetico Regionale. I target individuati sono più ambizioni di quelli assegnati con il Burden Sharing di cui al DM 15/03/2012.

4.2 Il recepimento della Direttiva 2010/31/UE

Il recepimento a livello nazionale della Direttiva 2010/31/UE è stato operato con il Decreto Legge 4 giugno 2013, n. 63 (“Disposizioni urgenti per il recepimento della Direttiva 2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010, sulla prestazione energetica nell'edilizia per la definizione delle procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea, nonché altre disposizioni in materia di coesione sociale”), convertito con legge 3 agosto 2013, n. 90 (“Conversione, con modificazioni, del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63 Disposizioni urgenti per il recepimento della Direttiva 2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010, sulla prestazione energetica nell'edilizia per la definizione delle procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea, nonché altre disposizioni in materia di coesione sociale”). Il provvedimento apporta significative modifiche ed integrazioni al decreto legislativo n. 192 del 2005, con il quale si era proceduto al recepimento della precedente Direttiva 2002/91/CE.

Si ricorda che sulla base della precedente Direttiva, la Regione Emilia-Romagna ha attivato dal 1° gennaio 2009 il proprio sistema di certificazione energetica degli edifici, sulla base delle disposizioni di cui alla Delibera di Assemblea Legislativa (DAL) n. 156 del 2008. Il sistema è gestito attraverso l’utilizzo di una piattaforma informatica interattiva, grazie alla quale vengono gestiti:

-          il sistema di accreditamento dei soggetti certificatori: a dicembre 2013 risultano accreditati quasi 7.000 soggetti certificatori operanti sul territorio regionale

-          il sistema di registrazione degli attestati emessi: a dicembre 2013 risultano registrati oltre 500.000 attestati di prestazione energetica

A seguito del recepimento della Direttiva 2010/31/UE, occorrerà quindi provvedere alla revisione complessiva della disciplina regionale in materia di certificazione energetica degli edifici.  In particolare le modifiche dovranno riguardare, tra l’altro:

-          l’aggiornamento dei contenuti dell’Attestato di prestazione energetica, tenendo conto degli ulteriori criteri introdotti per la caratterizzazione energetica degli edifici (emissione CO2; fabbisogni di energia termica dell’involucro; comportamento dell’edificio in regime estivo; fabbisogni per illuminazione), previa introduzione delle relative metodologie di calcolo;

-          la completa attuazione al sistema di controllo della qualità degli Attestati emessi, di cui all’art. 18 della direttiva, fino ad ora realizzato in ambito sperimentale, con l’introduzione delle sanzioni previste dalla nuova disciplina; in proposito, si segnala che la Regione Emilia-Romagna ha già avviato in via sperimentale e fin dal 2011 un programma annuale di controllo degli Attestati di Certificazione Energetica, conforme alle disposizioni della direttiva: sono quindi state realizzate tre campagne di controllo, e la materia sarà compiutamente regolamentata nell’ambito della revisione complessiva della normativa regionale

Occorrerà altresì provvedere all’aggiornamento della normativa regionale in materia di requisiti minimi di efficienza energetica degli edifici (punti 3 e 4 della DAL 156/08 e s.m.). In particolare le modifiche riguardano:

-          la definizione di un piano regionale (in accordo e coordinamento con il piano nazionale) per la diffusione di edifici a energia quasi zero (NZEB), considerando che tutte gli edifici di  nuova costruzione dovranno rispondere a tale requisito;

-          l’aggiornamento delle metodologie e delle procedure di calcolo per la determinazione della prestazione energetica degli edifici, dei sistemi e dei componenti, tenendo conto della evoluzione della normativa tecnica in materia (a livello nazionale, lo standard tecnico attuale è costituito dalla specifica UNI-TS 11300; a livello europeo, è in corso la revisione delle norme CEN sulla base della specifica CEN 15603);

-          l’aggiornamento dei requisiti minimi di efficienza energetica degli edifici – soprattutto per quanto riguarda la climatizzazione estiva – sulla base dei livelli ottimali di prestazione in funzione dei costi di realizzazione degli interventi, in particolare per quanto riguarda gli edifici esistenti.

Del resto, va qui ricordato che gran parte della disciplina di settore prevista dalla Direttiva 2010/31/UE era già stata recepita dalla Regione con atti precedenti: è il caso, ad esempio, della previsione dell’obbligo di indicare negli annunci di vendita di immobili il loro rendimento energetico, già inserito nella DGR 1366/2011.

4.3 Il recepimento della Direttiva 2012/27/UE

La Direttiva sull’efficienza energetica in edilizia non è ancora stata recepita dallo Stato italiano. Tuttavia, si ritiene di poter anticipare, ancora una volta, il provvedimento nazionale nel rispetto degli indirizzi che la Direttiva indica esplicitamente. A seguito del recepimento, Regione Emilia-Romagna assumerà i provvedimenti necessari al raggiungimento degli obiettivi previsti, sia con eventuali interventi sui provvedimenti normativi di propria competenza, sia – soprattutto – nell’ambito del 3° Piano Attuativo 2014-2017 del Piano Energetico Regionale.

Anche per definire più correttamente gli obiettivi regionali nell’ambito del Piano d’Azione Nazionale per l’Efficienza Energetica (il 2° PAEE è presentato dal Governo alla UE nel 2011, in conformità agli obblighi previsti dalla Direttiva 2006/32/CE) che dovrà essere oggetto di revisione sulla base della nuova Direttiva, Regione Emilia-Romagna ha attivato un sistema di monitoraggio dei risultati delle azioni intraprese sul territorio regionale per aumentare l’efficienza energetica (mediante il rilascio dei TEE – Titoli di Efficienza Energetica).

              E’ significativo qui ricordare che nell’ambito della citata disciplina in materia di rendimento energetico degli edifici (DAL 156/08), già oggi la Regione Emilia-Romagna prevede condizioni particolari per la adozione diffusa di sistemi di cogenerazione ad alto rendimento.

1.     La revisione della legge regionale n. 26/2004  “Disciplina della programmazione energetica territoriale ed altre disposizioni in materia di energia”

              E’ in questo contesto che si inserisce il Titolo II del presente progetto di legge, finalizzato – nel suo complesso – a consentire il riallineamento della disciplina regionale in materia di energia al quadro normativo sovraordinato, con particolare riferimento al recepimento ed attuazione delle Direttive Comunitarie 2009/28/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE.

Oggetto dell’intervento legislativo proposto è la revisione della legge regionale n. 26 del 2004 “Disciplina della programmazione energetica territoriale ed altre disposizioni in materia di energia”, che reca la disciplina generale in materia di energia vigente in Emilia-Romagna.

Oltre ad alcune lievi modifiche volte all’aggiornamento del testo, contenute nell’art. 2 del progetto di legge regionale in esame, con i successivi articoli 3 e 4 esso prevede la revisione complessiva del titolo IV della Legge dedicato all’attuazione delle Direttive comunitarie, e più in particolare:

a)     la sostituzione dell’art. 24 “Monitoraggio dell'attuazione della direttiva 2001/77/CE” con le norme contenute nel Capo I “Attuazione della direttiva 2009/28/CE”, il quale si compone di cinque articoli (da articolo ad articolo 24-quinquies). La ratio della proposta va ricercata soprattutto nella modifica del ruolo dei soggetti istituzionali coinvolti nell’attuazione della Direttiva, che nella versione precedente riportava obiettivi indicativi di produzione di energia elettrica da FER (da cui il significato del termine “monitoraggio” riportato nel titolo), mentre la versione attuale definisce, come si è visto, obiettivi cogenti per gli Stati membri (quantificati mediante il burden sharing nazionale), poi articolati in obiettivi regionali (con il burden sharing di cui al DM 15 marzo 2012). Di conseguenza, il progetto di legge definisce con il necessario dettaglio le modalità e la strumentazione che Regione Emilia-Romagna mette in campo per consentire il conseguimento (e l’eventuale miglioramento) degli obiettivi proposti.

Il progetto di legge qui proposto mira, dunque, ad adeguare l’ordinamento regionale alle norme europee (direttiva n. 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 aprile 2009 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) e statali (decreto legislativo n. 28/2011 di attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili) sul burden sharing, cioè sulla condivisione tra gli Stati europei degli obblighi relativi all’uso dell’energia da fonti rinnovabili. Si veda in proposito il nuovo art. 24 del presente progetto di legge che prevede che la programmazione regionale assuma come minimi gli obiettivi definiti a livello nazionale relativamente al consumo finale lordo di energia della Regione, coperta da fonti energetiche rinnovabili. La previsione suddetta, si propone un avanzamento verso una decisa promozione delle fonti rinnovabili di energia, superando gli obiettivi statali in proposito.

Nello stesso senso vanno le previsioni che promuovono la massima semplificazione possibile della disciplina attinente gli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili (art. 24 bis) e che favoriscono il sostegno di apparecchiature e sistemi per le rinnovabili (art. 24 ter).

a)     la sostituzione dell’art. 25 “Attuazione della Direttiva 2002/91/CE” della legge regionale n. 26 del 2004 con le norme contenute nel Capo II “Attuazione della Direttiva 2010/31/UE”, il quale si compone di otto articoli (da articolo 25 ad articolo 25-octies). Si tratta di una importante riforma delle norme sul rendimento energetico negli edifici, ambito nel quale si è maggiormente sviluppata in questi ultimi anni l’azione legislativa della Regione, a partire dalla emanazione della Delibera di Assemblea Legislativa n. 156 del 4 marzo 2008 “Atto di indirizzo e coordinamento sui requisiti di rendimento energetico e sulle procedure di certificazione energetica degli edifici”, costantemente aggiornata con successivi provvedimenti. In merito vanno fatte alcune precisazioni:

i.        innanzitutto, in linea generale, va osservato come il settore della prestazione energetica degli edifici, sia oggetto di continue revisioni da parte delle fonti giuridiche statali, di rango sia primario sia secondario, spesso con manovre poco sistematiche e sovrapposizioni di norme che creano problematiche interpretative: l’azione legislativa della Regione in materia ha consentito a tutti gli operatori di questo rilevante settore economico di avere un unico riferimento normativo, comportando una riconosciuta azione di semplificazione interpretativa ed applicativa delle relative disposizioni;

ii.      la volontà di recepimento delle direttive dell’ordinamento dell’Unione europea, promotore di una fase di forte innovazione, per l’Emilia-Romagna è resa più incisiva dalla formulazione che l’art. 17 del decreto legislativo n. 192/2005, “Attuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento energetico nell'edilizia”, ha acquisito dopo la riscrittura operata con l’art. 13-bis del decreto-legge n. 63/2013, come convertito dalla legge n. 90 del 2013, “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63, recante disposizioni urgenti per il recepimento della Direttiva 2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010, sulla prestazione energetica nell'edilizia per la definizione delle procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea, nonché altre disposizioni in materia di coesione sociale”. Il citato art. 17 contiene una clausola di cedevolezza in base alla quale “le disposizioni di cui al presente decreto si applicano alle regioni e alle province autonome che non abbiano ancora provveduto al recepimento della direttiva 2010/31/UE fino alla data di entrata in vigore della normativa di attuazione adottata da ciascuna regione e provincia autonoma. Nel dettare la normativa di attuazione le regioni e le province autonome sono tenute al rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento europeo e dei principi fondamentali desumibili dal presente decreto. Sono fatte salve, in ogni caso, le norme di attuazione delle regioni e delle province autonome che, alla data di entrata in vigore della normativa statale di attuazione, abbiano già provveduto al recepimento”. L’ordinamento della nostra Regione, benché già in linea con molte delle previsioni delle direttive dell’Unione europea, non contiene ancora un loro recepimento espresso con atto di rango legislativo.

iii.     il recepimento in Emilia-Romagna delle fonti europee, dunque, è essenziale per garantire continuità all’ordinamento regionale in questo settore, ordinamento che, per certi profili, contiene disposizioni che promuovono in modo ancora più deciso il risparmio energetico e l’uso delle fonti di energia rinnovabili rispetto alle normative statali ed europee, che peraltro consentono tale scelta strategica.

iv.    in questa direzione, la Regione Emilia-Romagna, inoltre, intende promuovere il risparmio energetico negli edifici pubblici di nuova realizzazione, già a partire dal primo gennaio 2017, anticipando i tempi rispetto a quanto previsto dalle normative europee (art. 25).

v.      Il nostro ente, in uno spirito di promozione del risparmio energetico, intende poi implementare ed approfondire il sistema di certificazione della prestazione energetica degli edifici, nonché i relativi audit e controlli (articoli da 25 a 25 sexies).

vi.    Le disposizioni di cui al Capo II della nuova versione della legge regionale n. 26/2004, danno mandato quindi all’Assemblea ed alla Giunta regionali affinché completino ed attuino la saldatura tra i tre livelli normativi in questione, ossia tra la direttiva n. 2010/31/UE, in materia di prestazione energetica nell’edilizia, il d.lgs. n. 192/2005 e la legge regionale n. 26/2004. All’adozione di un regolamento di Giunta viene demandata la definizione degli aspetti marcatamente tecnici o di dettagli procedurali.

b)     le disposizioni riportate nel Capo III “Attuazione della Direttiva 2012/27/UE”, il quale si compone di sei articoli (da articolo 25- novies ad articolo 25-quaterdecies), costituiscono il recepimento, in anticipo rispetto al livello nazionale, della nuova Direttiva comunitaria in materia di efficienza energetica. Si tratta di un provvedimento complesso, caratterizzato da diverse sfaccettature, che ridisegna l’approccio metodologico per garantire il contenimento dei consumi energetici negli usi finali: il testo proposto fa esplicito riferimento ai campi di intervento per i quali la Direttiva prevede una competenza regionale, mentre non vengono riportate le disposizioni altrimenti indirizzate.

c)     infine, le disposizioni riportate nel Capo IV “Disposizioni comuni ai Capi I, II e III”, composto di un solo articolo – articolo 25-quinquiesdecies, riporta il sistema sanzionatorio previsto in caso di inadempienze agli obblighi previsti dalla legge.

Da ultimo, l’art. 5 del progetto di legge riporta le disposizioni vigenti nel periodo transitorio, fino a quando cioè non sarà completata la revisione delle norme oggi in vigore (DAL 156/08 e s.m.i.) mediante emanazione dei provvedimenti attuativi previsti.

Illustrazione dei singoli articoli del Titolo II in materia di energia.

Articolo 2 - Modifiche all’articolo 1 della legge regionale 23 dicembre 2004, n. 26, “Disciplina della programmazione energetica territoriale ed altre disposizioni in materia di energia”

L’art. 2 del presente progetto di legge regionale, abroga il comma 5 dell’art. 1 della L.R. n. 26/2004, “Disciplina della programmazione energetica territoriale ed altre disposizioni in materia di energia”, il quale contiene una elencazione delle tipologie di fonti rinnovabili che riporta alla lettera quella contenuta nella direttiva 2003/54/CE.

La lista contenuta nella legge regionale citata, successivamente è stata ampliata: il comma 2 dell’art. 2, della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili ha, infatti, compreso tra queste fonti energetiche ulteriori tipologie di rinnovabili.

Ora il comma 2 dell’art. 1 del D.lgs. n. 28 del 2011, attuando la direttiva n. 2009/28/CE, riproduce esattamente l’elencazione delle fonti rinnovabili così come risulta dal combinato disposto delle due direttive sopra citate del 2003 e del 2009. Alla luce delle considerazioni svolte, la lista delle tipologie di fonti rinnovabili, contenuta nel comma 5 dell’art. 1 della L.R. n. 26/2004, risulta quindi superata.

Una sua eventuale riformulazione nel nuovo testo di legge regionale in materia di energia, configurerebbe una ripetizione pedissequa del contenuto di altre disposizioni.

Articolo 3 - Sostituzione dell’articolo 24 della legge regionale n. 26 del 2004

L’articolo 3 introduce nella legge regionale n. 26 del 2004 il Capo I (Attuazione delle direttiva 2009/28/CE del 23 aprile 2009 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).

Capo I - Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili

Articolo 24 - Attuazione della direttiva 2009/28/CE

Il testo dell’articolo sostituisce il precedente, che faceva riferimento alla Direttiva 2001/77/CE, oggi abrogata. Al primo comma si prevede che “il Piano Triennale di Attuazione del Piano Energetico Regionale promuova la realizzazione di impianti di produzione di energia termica ed elettrica da fonti rinnovabili che devono coprire una quota parte del consumo finale lordo di energia della Regione, articolata in obiettivi annuali. Detta quota parte sia definita in coerenza con il quadro normativo nazionale di riferimento e con i relativi strumenti di programmazione, i cui obiettivi sono assunti come minimi”.

Al fine di chiarire la previsione sopra illustrata, è opportuno percorrere per sommi capi le principali disposizioni europee, nazionali e regionali di interesse. L’adozione del Piano Energetico Regionale (PER), principale strumento attraverso il quale la Regione può programmare ed indirizzare gli interventi anche strutturali nel settore, è prevista dalla legge del 9 gennaio 1991, n. 10, all’art. 5.

Tra le funzioni della Regione la L.R. n. 26/2004, all’art 2, comma 1, lettera a), include l'approvazione e l'attuazione del Piano energetico regionale (PER), nonché il suo periodico aggiornamento sulla base dei risultati ottenuti. Il comma 1 dell’art 9 della legge regionale n. 26/2004, specifica che il PER viene poi attuato attraverso piani triennali di intervento approvati dal Consiglio regionale su proposta della Giunta e programmi annuali approvati dalla Giunta regionale.

“Il PER è approvato dal Consiglio regionale, su proposta della Giunta, sentita la Conferenza Regione-Autonomie locali, ha di norma durata decennale e può essere aggiornato con la medesima procedura in considerazione di mutamenti del sistema energetico aventi rilevanti riflessi sugli obiettivi e sulle linee di intervento dallo stesso individuati ovvero per renderli compatibili con gli impegni nazionali sui cambiamenti climatici e con gli obiettivi indicativi nazionali di promozione dell'energia elettrica da fonti rinnovabili.” (comma 3, art. 8, della legge regionale n. 26 del 2004).

“La delibera consiliare di approvazione del PER ha efficacia di programmazione economico-finanziaria ai fini della individuazione delle linee regionali di intervento e degli stanziamenti di bilancio da impegnare, dando priorità al risparmio energetico, alle fonti rinnovabili ed all'ambientalizzazione degli impianti energetici. Alla stessa consegue direttamente la fase di attuazione del PER di cui all'articolo 9.” (comma 4, art. 8, della legge n. 26/2004).

L’art. 9 che segue tratta appunto del Piano energetico attuativo. La procedura prevista per i due piani energetici è la medesima: proposta della Giunta ed approvazione dell’Assemblea legislativa.

Il Piano triennale in materia di energia, in quanto attuativo del PER, che è atto di programmazione economico-finanziaria si pone come consequenziale rispetto al PER. Il Piano energetico ambientale regionale è stato approvato con deliberazione dell’Assemblea legislativa 14 novembre 2007, n. 141, mentre con deliberazione dell'Assemblea legislativa 26 luglio 2011, n. 50 è stato approvato il Secondo Piano triennale di attuazione del Piano energetico regionale 2011-2013.

Tali atti e politiche regionali hanno, comprensibilmente, nelle scelte europee e statali degli interlocutori di rilievo.

La Commissione europea, infatti, in attuazione della decisione del Consiglio europeo su di un piano d’azione per una politica energetica europea del marzo 2007, ha presentato la comunicazione “Due volte 20 per il 2020 - L'opportunità del cambiamento climatico per l'Europa” (COM(2008)30) con cui ha illustrato un pacchetto di interventi nel settore dell'energia e della lotta ai cambiamenti climatici, il cd. pacchetto clima-energia.

Tale strategia dell’Unione europea è stata recepita dai Paesi membri con modalità diverse: gli obiettivi di risparmio energetico, differenziati per ciascuno Stato, sono composti da una quota fissa ed una quota variabile in relazione alla popolazione ed al PIL.

La ripartizione dell’obiettivo nazionale di riduzione delle emissioni e di sviluppo delle rinnovabili è declinato in altri sotto-obiettivi assegnati dallo Stato alle Regioni. Il decreto 15 marzo 2012 del Ministero dello Sviluppo Economico (c.d. decreto “Burden Sharing”) sulla “Definizione e qualificazione degli obiettivi regionali in materia di fonti rinnovabili e definizione della modalità di gestione dei casi di mancato raggiungimento degli obiettivi da parte delle Regioni e delle Province autonome, assegna ad ogni Regione degli obiettivi in termini di sviluppo delle fonti rinnovabili e stabilizzazione dei consumi energetici.

Il D.M. prevede che il contributo delle Regioni nell’ambito delle rinnovabili, sia per i soli versanti riguardanti  i settori dell’elettricità, del calore e del raffrescamento, perché “l’aumento dei consumi di energia da fonti rinnovabili nei trasporti dipende quasi esclusivamente da strumenti nella disponibilità dello Stato”.

Gli obiettivi di consumo di energia da fonti rinnovabili contenuto nel decreto citato è stato definito sulla base dei contenuti del Piano di Azione Nazionale (PAN) per le energie rinnovabili. Le Regioni hanno un congruo periodo di tempo per recepire i target nei rispettivi piani energetici e il termine per l’aggiornamento degli obiettivi del PAN è stato fissato per il 31 dicembre 2016.

Il decreto definisce il concetto di consumo finale lordo di energia di una Regione (art. 2 comma 2) e di energia rinnovabile (art. 2 comma 3) e fissa in una Tabella A la Traiettoria degli obiettivi regionali, dalla situazione iniziale al 2020. Il D.M. suddetto prevede, tra l’altro, un sistema di monitoraggio statale ed un potere sostitutivo dello Stato per il caso di mancato rispetto del vincolo di risparmio assegnato alla Regione.

Al secondo comma del progetto in esame si prevede poi che il Piano Triennale di attuazione del Piano energetico regionale di cui all’art. 9 promuova altresì l’efficienza ed il risparmio energetici, anche attraverso gli strumenti di cui all’articolo 25-novies.

In questo comma dell’art. 2 del presente progetto di legge si pone il tema della copertura finanziaria degli interventi per la promozione dell’efficienza e del risparmio energetico.

Gli strumenti autorizzativi e di copertura della spesa non mancano: PER, PTA Programmi annuali approvati dalla Giunta regionale (articoli 8 e 9 della L.R. n. 26/2004).

L’art. 12 della L.R. n. 26/2004, al primo comma, stabilisce, in particolare, che “è istituito il Fondo regionale per l'attuazione del PER” ed al secondo comma che al finanziamento del Fondo si provvede con le risorse regionali definite con la legge di bilancio e con le risorse statali e comunitarie attribuite alla Regione per la realizzazione di interventi di settore.

Al terzo comma della disposizione in esame si prevede che “l’Assemblea legislativa individui, coerentemente agli indirizzi nazionali in materia, le caratteristiche delle aree e dei siti che non sono idonei per l’installazione di impianti di produzione di energia da fonti energetiche rinnovabili,  tenendo conto dei diversi impatti conseguenti alla dimensione degli impianti ed alla tecnologia utilizzata, al fine di conciliare l’istanza di tutela delle caratteristiche paesaggistiche, ambientali e storico-culturali del territorio con l’esigenza della valorizzazione della produzione di energia da fonte rinnovabile”.

Con la riforma del Titolo V della Costituzione, infatti, la competenza in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” è attribuita alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, secondo la classica ripartizione in base alla quale la determinazione dei principi fondamentali è riservata alla legislazione dello Stato, mentre la competenza per la predisposizione della disciplina di dettaglio è attribuita alle Regioni.

In tema di energia, però, è noto che lo Stato, appellandosi ad esigenze inderogabili di unitarietà di indirizzo e di coordinamento dei livelli di governo, si sia di fatto impadronito di importanti porzioni di potestà legislativa, anche di dettaglio, a discapito del ruolo degli enti regionali, mediante l’attivazione del meccanismo della “chiamata in sussidiarietà”.

Di rilievo, in proposito, appare la sentenza del 12 maggio 2011, n. 165, in cui la Corte costituzionale, dopo aver confermato l’orientamento giurisprudenziale prodottosi in tema di “chiamata in sussidiarietà” da parte dello Stato delle funzioni amministrative e, per via del principio di legalità, anche della parallela disciplina legislativa nella materia di competenza concorrente “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, compie un ulteriore passo in avanti, consentendo che l’attrazione in sussidiarietà coinvolga addirittura anche il momento attuativo-realizzativo di interventi la cui “natura strategica” impone che “la loro realizzazione proceda in modo unitario e coordinato, giacché le finalità complessive concordate tra Stato e Regioni potrebbero essere frustrate, se si verificassero forti discrasie nei tempi e nelle modalità di esecuzione.

In tale ottica si può inserire la disciplina di cui qui di seguito si dà conto.

Il comma 10 dell’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003, determina la possibilità per le Regioni di individuare aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti, ma solo in attuazione delle linee guida, emanate con D.M. 10 settembre 2010, “Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”, volte in particolare ad assicurare un corretto inserimento degli impianti nel paesaggio.

Secondo i giudici costituzionali (sentenza n. 282/2009) sono costituzionalmente illegittime le norme regionali che individuano una serie di aree territoriali ritenute non idonee all’installazione di impianti eolici e fotovoltaici. Esse, infatti, contrastano con la normativa statale di cornice posta dall’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387/2003, la quale, anziché fissare specifiche limitazioni o divieti inderogabili, demanda ad apposite linee guida, da adottare in sede di Conferenza unificata, il compito di assicurare un corretto inserimento degli impianti eolici nel paesaggio. La Corte Costituzionale ribadisce, pertanto, che, solo in attuazione di tali linee guida, le singole Regioni possono procedere all’indicazione di aree e siti.

Con sentenza n. 224 dell'11 ottobre 2012 la Corte Costituzionale ha sottolineato come anche le Regioni a statuto speciale sono soggette al rispetto dei principi fondamentali in materia di energia, attribuiti alla competenza esclusiva dello Stato, tra i quali rientra la disciplina della localizzazione degli impianti di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile.

Il punto 17 dell’allegato 3 delle “Linee Guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili” emanate con il D.M. del 10 settembre 2010, specifica le modalità di individuazione delle zone non idonee da parte delle Regioni e rimanda all’allegato 3 del D.M. per una ulteriore definizione dei criteri di individuazione delle stesse ed è stata prevista la necessità di motivare, area per area e con riferimento a specifiche tipologie di impianti, l’eventuale non idoneità di un’area.

L’ art 17, comma 2, del Decreto del 10 settembre 2010, stabilisce che ”le Regioni e le Province autonome conciliano le politiche di tutela dell’ambiente e del paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili attraverso atti di programmazione congruenti con la quota minima di produzione di energia da fonti rinnovabili loro assegnata (burden sharing), in applicazione dell'articolo 2, comma 167, della legge 244 del 2007, come modificato dall’articolo 8 bis della legge 27 febbraio 2009, n. 13, di conversione del decreto legge 30 dicembre 2008, n. 208, assicurando uno sviluppo equilibrato delle diverse fonti.

Le aree non idonee sono, dunque, individuate dalle Regioni nell’ambito dell’atto di programmazione con cui sono definite le misure e gli interventi necessari al raggiungimento degli obiettivi di burden sharing fissati in attuazione delle suddette norme. Con tale atto, la Regione individua le aree non idonee tenendo conto di quanto eventualmente già previsto dal piano paesaggistico e in congruenza con lo specifico obiettivo assegnatole”.

La disposizione, così come indicata nel progetto di legge, risulta quindi opportuna ai fini di un riallineamento delle disposizioni regionali a quelle statali ed europee.

Articolo 24-bis - Atti di indirizzo per le procedure autorizzatorie

Al comma 1 dell’articolo proposto si prevede che la Regione “adotti atti di indirizzo e coordinamento nei confronti degli enti locali per favorire un’omogenea applicazione delle disposizioni relative alle procedure autorizzative per la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili in modo che siano proporzionate ed orientate alla massima semplificazione possibile”.

Tale previsione riprende la lettera b) del comma 2 dell’art 2 della legge regionale più volte citata e che prevede appunto che la Regione coordini i compiti attribuiti agli enti locali per l'attuazione del titolo II della legge 9 gennaio 1991, n. 10 (“Norme per l'attuazione del Piano energetico nazionale in materia di uso razionale dell'energia, di risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di energia”).

Lo stesso d. lgs n. 28 del 2011, attuativo della direttiva per la promozione delle fonti rinnovabili, all’art. 37, comma 4, lettera d), prevede che le Regioni emanino “indirizzi agli enti locali, in particolare per il contenimento dei consumi energetici e per lo svolgimento dei procedimenti di competenza degli enti locali relativi alla costruzione e all’esercizio degli impianti di produzione da fonti rinnovabili”.

Vi sono, in ogni caso, una serie di disposizioni ad hoc che prevedono la possibilità di adottare procedimenti “semplificati” quali ad es.:

-          l’art. 4 del D.M. sul “burden sharing” che prevede che le Regioni indirizzino gli enti locali “per lo svolgimento dei procedimenti di loro competenza, relativi alla costruzione e all’esercizio degli impianti da fonti rinnovabili, secondo i principi di efficacia e di semplificazione amministrativa e applicando il modello dell’autorizzazione unica per impianti ed opere di rete connesse” (art 4, comma 3, lett. a);

-          l’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, che disciplina la “procedura abilitativa semplificata” per l’attività di costruzione ed esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, al comma 9 dispone che “le Regioni e le Province autonome possono estendere la soglia di applicazione della procedura di cui al comma 1 (procedura abilitativa semplificata) agli impianti di potenza nominale fino ad 1 MW elettrico, definendo altresì i casi in cui, essendo previste autorizzazioni ambientali o paesaggistiche di competenza di amministrazioni diverse dal Comune, la realizzazione e l’esercizio dell’impianto e delle opere connesse sono assoggettate all’autorizzazione unica di cui all’articolo 5”;

-          il comma 11, art 7, del dlgs. n. 28 del 2011, ha previsto per le Regioni la possibilità di estendere la comunicazione per le attività in edilizia libera agli impianti alimentati da fonte rinnovabile con potenza nominale fino a 50 kW, nonché agli impianti fotovoltaici di qualsiasi potenza da realizzare sugli edifici, fatta salva la disciplina in materia di impatto ambientale e di tutela delle risorse idriche.

-          l’art 8 del d. lgs citato, prevede che le Regioni stabiliscano semplificazioni per il procedimento di autorizzazione alla realizzazione di nuovi impianti di distribuzione di metano e di adeguamento di quelli esistenti ai fini delle distribuzione del metano.

Il quadro autorizzativo per gli impianti alimentati a fonti energetiche rinnovabili, anche in base a quanto risulta dal d. lgs n. 387 del 2003 può essere diviso tra Regione, Provincia e Comune a seconda del tipo di impianto.

Gli enti locali sono titolari di funzioni in materia di energia di tipo autorizzativo oltre che programmatorio e, dato il complesso articolato normativo, l’emanazione di atti di indirizzo può essere opportuna.

Il fondamento generale di questa disposizione può essere reperito o nelle singole disposizioni che consentono procedure autorizzatorie semplificate o nel generale potere di indirizzo e coordinamento che l’ente Regione possiede nei confronti degli Enti locali.

Atti di coordinamento e semplificazione, possono risultare opportuni ma non pare che occorra una disposizione ad hoc in quanto ai sensi dell'articolo 117, primo e secondo comma, e dell'articolo 118, primo comma della Costituzione, le Regioni, ferme restando le funzioni che attengono ad esigenze di carattere unitario nei rispettivi territori, organizzano l'esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i Comuni e le Province.

“La legge regionale indica i criteri e fissa le procedure per gli atti e gli strumenti della programmazione socio-economica e della pianificazione  territoriale dei comuni e delle province rilevanti ai fini dell'attuazione dei programmi regionali” (Testo Unico delle Autonomie Locali, art 5, comma 4).

Un generale potere di indirizzo relativo alle procedure che necessitino di un coordinamento unitario è quindi desumibile dall’impianto normativo sopra visto.

Nell’adottare semplificazioni procedimentali occorre comunque richiamare l’orientamento della Corte costituzionale sul punto.

Secondo la Corte, la disciplina degli impianti di energia da fonti rinnovabili deve essere ricondotta alla materia di competenza legislativa concorrente della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. (sentenza n. 275 del 2012), i cui principi fondamentali, vincolanti le Regioni, sono contenuti nelle norme del d.lgs. n. 387 del 2003 ed in specie nell’art. 12 (sentenze n. 224 del 2012, n. 192 del 2011, n. 124 del 2010 e n. 282 del 2009), nonché nelle norme del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) ed in particolare negli artt. 5, 6 e 7 (sentenze n. 275 del 2012 e n. 99 del 2012).

Quanto alle Linee guida di cui al D.M. dello Sviluppo economico del 10 settembre 2010, per la autorizzazione di impianti da fonti rinnovabili,  adottate in attuazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, si evidenzia che la vincolatività delle stesse nei confronti delle Regioni deriva dal fatto che esse, che costituiscono “necessaria integrazione delle previsioni contenute nell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003” (sentenza n. 275 del 2012), sono state adottate, in ragione degli ambiti materiali che vengono in rilievo, in sede di Conferenza unificata e quindi nel rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni (sentenza n. 308 del 2011).

La “ponderazione concertata” imposta dal comma 10 dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 ai fini del bilanciamento fra esigenze connesse alla produzione di energia ed interessi ambientali (sentenza n. 192 del 2011) assegna alle predette Linee guida lo stesso carattere di “principi fondamentali” delle norme dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, alle quali quindi le Regioni devono attenersi.

Articolo 24-ter - Incentivi e requisiti prestazionali per l’energia rinnovabile

Il comma 1 affida alla Giunta regionale il compito di definire, nell’ambito dei propri programmi, i sistemi di incentivazione degli investimenti privati e pubblici al fine di garantire i più elevati livelli di risparmio energetico e la massima efficienza degli impianti. 

L’allegato 2 (art. 10, comma 1) del D. lgs del 2011, contiene i “Requisiti e specifiche tecniche degli impianti alimentati da fonti rinnovabili ai fini dell’accesso agli incentivi nazionali”. Per quanto riguarda i sistemi incentivanti sono definiti dal Dlgs. N. 28/2011 agli articoli 24 e seguenti.

Tale scelta è conforme in ogni caso allo Statuto regionale che affida alla Giunta il compito di individuare i criteri per la concessione dei benefici economici (articolo 46, comma 2, lettera k), per quanto riguarda i fondi provenienti dalla Regione. Le sedi più opportune per tale definizione sono il PER e il Piano triennale attuativo, ai sensi dell’art 5 della legge n. 10 del 1991 che assegna ai piano regionali la funzione di atti di programmazione economico-finanziaria ed ai sensi degli articoli 8 e 9 della L.R. n. 26/2004.

Al comma 2, il progetto di legge si dispone inoltre che la Regione stabilisca I requisiti minimi di copertura dei consumi energetici degli edifici mediante energia da fonti rinnovabili prodotta da impianti in essi installati, in relazione alla tipologia di edificio e di intervento edilizio siano definiti con regolamento e che esso precisi altresì  le condizioni in base alle quali gli obblighi di rispetto dei requisiti di cui sopra possano essere soddisfatti mediante soluzioni alternative, quali ad esempio l’allacciamento alla rete di teleriscaldamento urbano o mediante altre forme che garantiscano analoghi risultati sul bilancio energetico regionale, ivi compresa la partecipazione in impianti collettivi.

L’articolo 11 del D.lgs 28/11 stabilisce che le singole Regioni possano prevedere incrementi nei valori di integrazione, rispetto a quelli previsti dall’allegato 3 dello stesso D.lgs. L’obbligo di installare impianti a fonti rinnovabili viene ribadito dal Dpr. N. 59/2009, applicativo del Dgls 192/2005 e contenente criteri, metodi di calcolo e requisiti minimi per edifici e impianti termici. Questo Dpr. riporta integralmente il comma 12 dell’Allegato I, rimandando a sua volta a un successivo provvedimento ai sensi dell’articolo 4, del decreto legislativo  n. 192/05.

Il Dpr. n. 59/09 contiene anche un elemento di novità: l'obbligo di installare impianti fotovoltaici per la produzione di energia elettrica negli edifici di nuova costruzione e in quelli esistenti soggetti a ristrutturazione con superficie utile superiore a 1000 metri quadri.

Il Dlgs introduce nella normativa il concetto di “edificio sottoposto a ristrutturazione rilevante”. Si tratta di un “edificio che ricade in una delle due seguenti categorie: a) edificio esistente avente superficie utile superiore a 1000 metri quadrati, soggetto a ristrutturazione integrale degli elementi edilizi costituenti l'involucro; b) edificio esistente soggetto a demolizione e ricostruzione anche in manutenzione straordinaria”.

Le disposizioni non si applicano agli edifici protetti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio (Dlgs 42/2004) e a quelli specificamente individuati come sottoposti a protezione negli strumenti urbanistici, qualora il progettista evidenzi che il rispetto delle prescrizioni implica un'alterazione incompatibile con il loro carattere storico e artistico.

Il Dlgs 192/2005, così come modificato dal Dl 63/2013, ha introdotto nella normativa il concetto di "ristrutturazione importante di un edificio", da non confondersi con la "ristrutturazione rilevante" di cui sopra.

Il Dlgs 192/05, art.2, comma 1 lettera l-vicies quater riporta la definizione di ristrutturazione importante di un edificio: un edificio esistente è sottoposto a ristrutturazione importante quando i lavori in qualunque modo denominati (a titolo indicativo e non esaustivo: manutenzione ordinaria o straordinaria, ristrutturazione e risanamento conservativo) insistono su oltre il 25 per cento della superficie dell'involucro dell'intero edificio, comprensivo di tutte le unità immobiliari che lo costituiscono, e consistono, a titolo esemplificativo e non esaustivo, nel rifacimento di pareti esterne, di intonaci esterni, del tetto o dell'impermeabilizzazione delle coperture;"

Il Dlgs 28/11 contiene anche la definizione di “edificio di nuova costruzione”, che è da intendere come un “edificio per il quale la richiesta del pertinente titolo edilizio, comunque denominato, sia stata presentata successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto” (il 29 marzo 2011).

Il D.lgs 192/05 contiene una definizione alternativa, anch'essa vigente, di "edificio di nuova costruzione", definendolo come un “edificio per il quale la richiesta di permesso di costruire o denuncia di inizio attività, comunque denominato, sia stata presentata successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto”, cioè il 20 agosto 2005.

Le indicazioni sopra riportate sono svolte solo a fini di precisazione circa gli edifici che possono essere sottoposti agli obblighi di copertura di energia con fonti rinnovabili.

Occorrere, del resto, chiarire se le Regioni possono stabilire la possibilità di stabilire forme alternative quali il teleriscaldamento per la copertura di consumo di energia da fonte rinnovabile.

Articolo 24-quater - Intese con altre Regioni, enti territoriali interni a Stati membri dell’Unione europea o accordi con tali Stati

              In queste disposizioni si stabilisce che la Regione promuova, nell’ambito dei propri programmi, la cooperazione con altre Regioni per la realizzazione di progetti comuni per la produzione di energia elettrica e termica da fonti rinnovabili e che l’ente concluda intese con altre Regioni, con enti territoriali interni a Stati membri dell’Unione europea o accordi con Stati membri dell’Unione europea per il trasferimento statistico di una determinata quantità di energia da fonti rinnovabili, a fronte della verifica dei risultati delle azioni di cui all’articolo 24, comma 1, e previo esperimento delle procedure previste dall’articolo 6 della direttiva 2009/28/CE.

              Si stabilisce poi che le intese o gli accordi siano approvati nel rispetto dell’articolo 37 del decreto legislativo n. 28 del 2011  e nel rispetto delle procedure di cui agli articoli da 16 a  21 della legge regionale 28 luglio 2008, n. 16 (Norme sulla partecipazione della Regione Emilia-Romagna alla formazione e attuazione del diritto comunitario, sulle attività di rilievo internazionale della Regione sui suoi rapporti interregionali).

              La disposizione riguardante i trasferimenti statistici tra Regioni, riprende quanto previsto dall’art. 37 del d.lgs. n. 28/2011. Per quanto riguarda i trasferimenti statistici per cessione di energia da fonti rinnovabili ad altri Stati membri o a Paesi terzi, il D.M. del 2012 sul burden sharing più volte citato nella relazione in oggetto, prevede che essi debbano ottenere la previa autorizzazione del Ministero dello Sviluppo economico; ciò è necessario, per espressa affermazione contenuta nel decreto, al fine di promuovere l’uso delle fonti rinnovabili sul territorio nazionale.

Articolo 24-quinques - Installatori di impianti

In tale disposizione del progetto di legge, si stabilisce che vengano disciplinate le modalità di formazione per gli installatori di impianti alimentati da fonti rinnovabili e di rilascio dei relativi attestati, ai sensi della legge regionale 30 giugno 2003, n. 12 e che la Regione attivi un programma di formazione o procedano al riconoscimento dei fornitori di formazione. Si rileva che i corsi di formazione in oggetto verranno attivati conformemente all’accordo in merito raggiunto in sede di Conferenza delle Regioni.

Articolo 4.

L’articolo 4 della proposta di legge introduce nella legge regionale n. 26 del 2004

– attraverso la sostituzione dell’articolo 25 -  i Capi II (Attuazione della Direttiva 2010/31/UE del 19 maggio 2010 sulla prestazione energetica nell’edilizia), Capo III (Attuazione della Direttiva 2012/27/UE in materia di efficienza energetica, che modifica le direttive 2009/125/CE E 2010/30/UE e abroga le direttive 2004/8/CE E 2006/32/CE) e Capo IV (Disposizioni comuni ai Capi I, II e III). Si tratta della parte più corposa del progetto di legge di modifica della LR 26/2004: articoli da 25 a 25-quinquiesdecies.

Capo II - Attuazione della Direttiva 2010/31/UE del 19 maggio 2010 sulla prestazione energetica nell’edilizia.

Articolo 25 - Attuazione della Direttiva 2010/31/UE in materia di prestazione energetica degli edifici

In questo primo articolo, oltre a modificare il riferimento alla normativa (precedentemente indicata nella direttiva 2002/91/CE, abrogata dalla 2010/31/UE) si definiscono le basi metodologiche sulle quali costruire il successivo provvedimento attuativo (previsto al comma 2).

Nel comma 1 si dà indicazione, in termini generali, del campo di interesse della normativa, consistente – di fatto – negli edifici di nuova costruzione o oggetto di intervento edilizio. Sarà l’atto di coordinamento tecnico a definire il dettaglio delle casistiche di interesse, e la gradualità di applicazione dei requisiti minimi di prestazione energetica da rispettare.

Il comma 2, oltre a prevedere la successiva necessaria emanazione di un atto di coordinamento tecnico, ne tratteggia i contenuti, sia in termini di esenzione che di gradualità dell’obbligo di applicazione dei requisiti, nonché la relativa metodologia di calcolo. Va qui sottolineata in proposito la indicazione di procedere alla definizione delle modalità per assicurare che gli edifici di nuova realizzazione siano “edifici ad energia quasi zero” entro il termine del 1° gennaio 2017 per gli edifici occupati da pubbliche amministrazioni e di proprietà di queste ultime, ivi compresi gli edifici scolastici ed entro il termine del 1° gennaio 2019 per tutti gli altri edifici, quindi in anticipo rispetto alle previsioni della normativa nazionale. Tale indicazione è peraltro coerente con l’impianto normativo regionale in essere, che di fatto prevede standard più severi di quelli nazionali.

              Il comma 3 dà indicazioni delle condizioni che l’atto di coordinamento tecnico dovrà rispettare per definire nello specifico contenuto tecnico i requisiti minimi di prestazione energetica richiesti: tale disposizione è indispensabile perché indirizza le scelte che la Regione potrà compiere per adattare – nello spirito e nei limiti previsti dalla normativa nazionale – i requisiti stessi ed i relativi livelli di prestazione alle esigenze specifiche. In particolare, va segnalato che la disposizione di cui alla lettera d) del comma 3 si pone nel solco dell’attuale disciplina regionale di cui alla DGR 1366/2011, che già prevede in materia che (Allegato 2 punti 8 e 9):

Tali previsioni scaturiscono dalla necessità di dare corpo, eliminando ogni ambiguità interpretativa, a quanto previsto in materia dal DPR 59/2008: “In tutti gli edifici esistenti con un numero di unità abitative superiore a 4, e in ogni caso per potenze nominali del generatore di calore dell'impianto centralizzato maggiore o uguale a 100 kW, … è preferibile il mantenimento di impianti termici centralizzati laddove esistenti; le cause tecniche o di forza maggiore per ricorrere ad eventuali interventi finalizzati alla trasformazione degli impianti termici centralizzati ad impianti con generazione di calore separata per singola unità abitativa devono essere dichiarate nella relazione di cui al comma 25”.

Infine, il comma 4 stabilisce che la Giunta regionale procede alla definizione dei format di riferimento per la redazione della relazione tecnica e dell’attestato di qualificane energetica degli edifici, ovvero della documentazione tecnica che fornisce evidenza oggettiva ed attestazione del rispetto dei requisiti minimi previsti in fase di progettazione e realizzazione dell’edificio.

Adempimenti per il rispetto dei requisiti di prestazione

L’articolo in questione affronta un nodo cruciale dal punto di vista procedimentale, ponendo le basi per consentire il raccordo delle disposizioni procedimentali connesse agli interventi di “ristrutturazione importante” e di “riqualificazione energetica” previsti dal D.Lgs. 192/2005 con quelle di cui alla LR 15/2013.

La L.R. n. 15 del 2013 individua infatti gli interventi edilizi utilizzando sia un criterio tipologico che un criterio oggettivo. In primo luogo l’art. 7, comma 1, della L.R. n. 15/13 stabilisce che sono soggetti ad attività edilizia libera tutti gli “interventi di manutenzione ordinaria”, nonché una lunga serie di interventi individuati sulla base del loro oggetto (ad es.: interventi interni per l’eliminazione delle barriere architettoniche, serre mobili, pavimentazione e finitura di spazi esterni, ecc.).

Lo stesso criterio misto è utilizzato dall’art. 13 per individuare le opere soggette a SCIA. Il comma 1 infatti precisa che ad essa sono subordinati tutti gli interventi non riconducibili all’ambito di applicazione dell’attività edilizia libera e del permesso di costruire, ma poi ne elenca taluni (probabilmente a titolo esemplificativo), individuandoli in alcuni casi per tipologia e in altri casi per oggetto. Sono infatti menzionate, ad esempio: le opere di manutenzione straordinaria e le opere interne che non abbiano le caratteristiche per essere realizzate con CIL; gli interventi di restauro scientifico e quelli di restauro e risanamento conservativo; la ristrutturazione edilizia; gli interventi di nuova costruzione (a determinate condizioni). Ma sono al contempo ricondotti all’ambito della SCIA, ad esempio: le recinzioni, le cancellate e i muri di cinta; la realizzazione di parcheggi da destinare a pertinenza; le opere pertinenziali non classificabili come nuova costruzione.

L’articolo 17, infine, per individuare gli interventi soggetti a permesso di costruire utilizza soltanto un criterio tipologico:

a)              gli interventi di nuova costruzione con esclusione di quelli soggetti a SCIA;

b)              gli interventi di ripristino tipologico;

c)              gli interventi di ristrutturazione urbanistica.

Gli interventi di efficientamento energetico degli edifici, a seconda della loro estensione, potrebbero integrare un’ipotesi di manutenzione ordinaria o straordinaria, oppure potrebbero anche essere realizzati in occasione di una ristrutturazione edilizia. Senza una disciplina ad hoc, quindi, dovrebbero essere ricondotti di volta in volta ad una delle tipologie previste dalla L.R. n. 15/13 ed al correlato titolo abilitativo edilizio.

Rispetto alla versione precedente, il riformato D.Lgs. 192/2005 introduce però all’art. 2 categorie specifiche di interventi edilizi, nel chiaro tentativo di evidenziare la differenza concettuale tra le definizioni classificatorie di cui alla normativa edilizio-urbanistica (utilizzabili a fini procedurali ed autorizzativi) da quelle di specifico interesse per l’efficienza energetica, per i quali devono essere rispettati determinati requisiti:

"riqualificazione energetica  di  un  edificio"  un edificio esistente è sottoposto a riqualificazione energetica quando i lavori in qualunque modo denominati,  a  titolo  indicativo  e  non esaustivo: manutenzione ordinaria o straordinaria, ristrutturazione e risanamento conservativo, ricadono in  tipologie  diverse  da  quelle indicate alla lettera 1-vicies quater;

"ristrutturazione importante di un edificio": un edificio esistente è sottoposto a ristrutturazione importante quando i lavori in qualunque modo denominati  (a  titolo  indicativo  e  non esaustivo: manutenzione ordinaria o straordinaria, ristrutturazione e risanamento conservativo) insistono su oltre il 25  per  cento  della superficie dell'involucro dell'intero edificio, comprensivo di  tutte le unità immobiliari che lo costituiscono e consistono, a titolo  esemplificativo e non esaustivo, rifacimento di pareti esterne, di intonaci  esterni, del tetto o dell'impermeabilizzazione delle coperture;

Si determina quindi una oggettiva ambiguità  quando ci si trovi di fronte ad interventi che dal punto di vista edilizio-urbanistico sono senz’altro riconducibili alla procedura prevista per la manutenzione ordinaria, per i quali però – in determinate situazioni – è necessario rispettare requisiti minimi di prestazione energetica che impongono l’adozione di soluzioni tecnologiche diverse da quelle preesistenti (quali, ad esempio, l’inserimento di uno strato coibente precedentemente non previsto). Il rispetto di tali requisiti presuppone l’intervento di un progettista (perché la soluzione tecnologica adeguata deve essere individuata e dimensionata adeguatamente) e di un direttore lavori (che sorvegli la regolare esecuzione nel rispetto delle indicazioni progettuali), senza dimenticare il ruolo di controllo che la pubblica amministrazione deve esercitare.

Per risolvere tale ambiguità, l’art. 25-bis conferisce all’atto di coordinamento tecnico previsto dall’all’articolo 25 il potere di stabilire, in funzione delle diverse tipologie di lavori, gli adempimenti richiesti per garantire il rispetto dei requisiti minimi di prestazione energetica.

Articolo 25-ter - Sistema di certificazione della prestazione energetica degli edifici

              L’articolo proposto definisce l’architettura complessiva del sistema di certificazione energetica degli edifici che deve essere implementato in conformità alle disposizioni del D.Lgs. 192/2005 come modificato dalla Legge 90/2013. Occorre qui precisare che la Regione Emilia-Romagna si è dotata di una propria normativa in materia, costituita dalla Delibera di Assemblea Legislativa n. 156 del 4 marzo 2008 e s.m.i. La Regione Emilia-Romagna ha attivato dal 1° gennaio 2009 il proprio sistema di certificazione energetica degli edifici, gestito attraverso l’utilizzo di una piattaforma informatica interattiva, grazie alla quale vengono gestiti:

-          il sistema di accreditamento dei soggetti certificatori: a dicembre 2013 risultano accreditati quasi 7.000 soggetti certificatori operanti sul territorio regionale

-          il sistema di registrazione degli attestati emessi: a dicembre 2013 risultano registrati oltre 500.000 attestati di prestazione energetica

              Con il comma 1, l’articolo proposto definisce quindi il percorso di aggiornamento della normativa regionale, in coerenza con le modifiche apportate alla disciplina nazionale conseguenti al recepimento della Direttiva 2010/31/UE e del Decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013 n. 75 “Regolamento recante disciplina dei criteri di accreditamento per assicurare la qualificazione e l'indipendenza degli esperti e degli organismi a cui affidare la certificazione energetica degli edifici, a norma dell'articolo 4, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192”. In esso si riporta la previsione di un’apposita deliberazione della Giunta regionale che, sostituendo le corrispondenti disposizioni di cui alla DAL 156/08, definirà le procedure attraverso cui procedere alla certificazione energetica degli edifici, come specificato ai successivi commi 3 e 4. Si sottolinea che la novità più significativa consiste nella previsione dell’implementazione di un sistema di verifica della conformità degli attestati emessi, non previsto dalla precedente Direttiva 2002/91/CE cui la DAL 156/08 dà attuazione.

Con il comma 2 viene prevista la costituzione dell’Organismo regionale di accreditamento, cui vengono affidate le funzioni necessarie ad assicurare il pieno ed efficace funzionamento del sistema di certificazione della prestazione energetica degli edifici: anche in questo caso, si sottolinea che tale previsione conferma le condizioni operative già oggi previste con la DAL 156/08. Nel successivo comma 5 si attribuisce alla Giunta regionale in compito di individuare tale Organismo.

I successivi commi 3 e 4, come si è detto, forniscono il quadro di riferimento per procedere, mediante la citata deliberazione, alla regolamentazione operativa del sistema di certificazione energetica. Va sottolineato ancora che i contenuti più innovativi rispetto all’attuale situazione sono quelli indicati alla lettera d), che definiscono le modalità attraverso cui procedere alla implementazione del sistema di controllo di conformità degli attestati emessi.

Il comma 7 definisce le modalità attraverso cui i soggetti coinvolti dal sistema di certificazione energetica concorrono dal punto di vista economico alla funzionalità del sistema: tale previsione è coerente con quanto indicato dall’art. 4 comma 2 lett. e) del DPR 75/2013, dove viene indicato che le Regioni devono “predisporre …. un sistema di accertamento della correttezza e qualità dei servizi di certificazione energetica, direttamente o attraverso enti pubblici ovvero organismi pubblici o privati di cui sia garantita la qualificazione e indipendenza, e assicurare che la copertura dei costi avvenga con una equa ripartizione tra tutti gli utenti interessati

Articolo 25-quater - Regime di esercizio e manutenzione degli Impianti termici

L’articolo proposto definisce l’architettura complessiva del sistema di controllo ed ispezione degli impianti termici che deve essere implementato in conformità alle disposizioni del D.Lgs. 192/2005 come modificato dalla Legge 90/2013. Anche in questo caso, è necessario qui precisare che la Regione Emilia-Romagna è già dotata di una propria normativa in materia, costituita dalla Delibera di Assemblea Legislativa n. 156 del 4 marzo 2008 e s.m.i. che a sua volta fa riferimento alle disposizioni di cui alla DGR 387/2002 attuativa del DPR 412/93.

Il comma 1 definisce quindi il percorso di aggiornamento della normativa regionale, in coerenza con le modifiche apportate alla disciplina nazionale conseguenti al recepimento della Direttiva 2010/31/UE e del Decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013 n. 74 (Regolamento recante definizione dei criteri generali in materia di esercizio, conduzione, controllo, manutenzione e ispezione degli impianti termici per la climatizzazione invernale ed estiva degli edifici e per la preparazione dell'acqua calda per usi igienici sanitari, a norma dell'articolo 4, comma 1, lettere a) e c), del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192). In esso si riporta la previsione di un apposito regolamento regionale che, sostituendo le corrispondenti disposizioni di cui alla DAL 156/08 e alla DGR 387/2002, definirà:

-          le condizioni che devono essere rispettate per l’esercizio, la manutenzione ed il controllo degli impianti termici;

-          le procedure attraverso cui procedere alla ispezione degli impianti termici.

Si sottolinea che le novità più significative consistono nella estensione dell’ambito di interesse della disciplina (che viene allargata agli impianti di climatizzazione estiva) e nella attribuzione di specifiche competenze alla Regione in materia di implementazione del sistema informativo regionale (catasto impianti termici) e di esecuzione delle attività di accertamento ed ispezione.

I successivi commi forniscono il quadro di riferimento per procedere, mediante il citato regolamento, alla regolamentazione operativa del sistema di accertamento ed ispezione degli impianti termici, così come i successivi articoli 25-quinquies, 25-sexies, 25-septies e 25-octies riportano disposizioni specifiche in materia, articolate per soggetto di competenza.

Articolo 25-quinquies - Conduzione, manutenzione e controllo degli impianti termici

Come si è detto, l’articolo proposto specifica le competenze e le responsabilità del responsabile dell’impianto e dell’operatore da questi incaricato per le attività di manutenzione e controllo degli impianti termici.

In particolare, l’articolo definisce le modalità attraverso cui quest’ultimo deve trasmettere le risultanze delle attività di propria competenza (rapporto di controllo tecnico) nel catasto regionale degli impianti termici.

Articolo 25-sexies - Accertamenti e ispezioni

L’articolo proposto specifica le competenze e le responsabilità della Regione per la realizzazione delle attività di accertamento ed ispezione degli impianti termici, che devono essere affidate, sul piano operativo, agli esperti e organismi accreditati.

Articolo 25-septies - Misure di sostegno

              L’articolo proposto individua le principali misure di sostegno per garantire il rispetto delle misure stabilite per la conduzione ed il controllo degli impianti, e per la funzionalità del sistema di accertamento ed ispezione. In particolare:

-          impegna gli Enti locali ad avviare iniziative di informazione ed assistenza all’utenza finale;

-          impegna la Regione a garantire programmi di qualificazione dei soggetti cui affidare le attività di accertamento ed ispezione;

-          definisce le modalità attraverso cui i responsabili di impianto concorrono dal punto di vista economico alla funzionalità del sistema: tale previsione è coerente con quanto indicato dall’art. 10 comma 3 lett. c) del Decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013 n. 74, dove viene indicato che le Regioni devono “assicurare la copertura dei costi necessari per l'adeguamento e la gestione del catasto degli impianti termici, nonché per gli accertamenti e le ispezioni sugli impianti stessi, mediante la corresponsione di un contributo da parte dei responsabili degli impianti, da articolare in base alla potenza degli impianti, secondo modalità uniformi su tutto il territorio regionale”.

Articolo 25-octies - Comunicazione sugli impianti riforniti

              L’articolo proposto specifica e dettaglia le responsabilità dei distributori di combustibile in merito alle modalità di assolvimento degli obblighi di comunicazione di cui all'articolo 9, comma 3, del decreto legislativo 192/2005. La definizione delle relative modalità viene rimandata al regolamento di cui all’art. 25-quater.

Capo III - Attuazione della Direttiva 2012/27/UE in materia di efficienza energetica, che modifica le direttive 2009/125/CE E 2010/30/UE e abroga le direttive 2004/8/CE E 2006/32/CE

Articolo 25-novies - Finalità

L’articolo proposto introduce il Capo III, nel quale vengono raccolte le disposizioni relative al recepimento ed alla attuazione della 2012/27/UE in materia di efficienza energetica, che modifica le direttive 2009/125/CE E 2010/30/UE e abroga le direttive 2004/8/CE E 2006/32/CE. In particolare, il testo dell’articolo specifica le finalità del provvedimento,

Al primo comma si prevede che “la Regione nell’ambito dei programmi attuativi del Piano Energetico regionale di cui all’articolo 8, definisce l’obiettivo indicativo regionale di efficienza energetica, basato sul consumo di energia primaria o finale, sul risparmio di energia primaria o finale o sull'intensità energetica”.

Al fine di chiarire la previsione sopra illustrata, è opportuno percorrere per sommi capi le principali disposizioni europee, nazionali e regionali di interesse. L’adozione del Piano Energetico Regionale (PER), principale strumento attraverso il quale la Regione può programmare ed indirizzare gli interventi anche strutturali nel settore, è prevista dalla legge del 9 gennaio 1991, n. 10, all’art. 5.

Tra le funzioni della Regione la L.R. n. 26/2004, all’art 2, comma 1, lettera a), include l'approvazione e l'attuazione del Piano energetico regionale (PER), nonché il suo periodico aggiornamento sulla base dei risultati ottenuti. Il comma 1 dell’art 9 della legge regionale n. 26/2004, specifica che il PER viene poi attuato attraverso piani triennali di intervento approvati dal Consiglio regionale su proposta della Giunta e programmi annuali approvati dalla Giunta regionale.

“Il PER è approvato dal Consiglio regionale, su proposta della Giunta, sentita la Conferenza Regione-Autonomie locali, ha di norma durata decennale e può essere aggiornato con la medesima procedura in considerazione di mutamenti del sistema energetico aventi rilevanti riflessi sugli obiettivi e sulle linee di intervento dallo stesso individuati ovvero per renderli compatibili con gli impegni nazionali sui cambiamenti climatici e con gli obiettivi indicativi nazionali di promozione dell'energia elettrica da fonti rinnovabili.” (comma 3, art. 8, della legge regionale).

“La delibera consiliare di approvazione del PER ha efficacia di programmazione economico-finanziaria ai fini della individuazione delle linee regionali di intervento e degli stanziamenti di bilancio da impegnare, dando priorità al risparmio energetico, alle fonti rinnovabili ed all'ambientalizzazione degli impianti energetici. Alla stessa consegue direttamente la fase di attuazione del PER di cui all'articolo 9.” (comma 4, art. 8, della legge n. 26/2004).

L’art. 9 che segue tratta appunto del Piano energetico attuativo. La procedura prevista per i due piani energetici è la medesima: proposta della Giunta ed approvazione dell’Assemblea legislativa.

In vista degli obiettivi previsti dal cosiddetto "pacchetto clima-energia 20/20/20" (2009/29/Ce), la Direttiva 2012/27/Ue chiede agli Stati membri di risparmiare energia fissando obiettivi nazionali indicativi di efficienza energetica e prevedendo un piano d'azione per l'efficienza energetica da presentare ogni tre anni (nel 2014, nel 2017 e nel 2020).

Con la Decisione 2013/242/Ue, la Commissione europea ha stabilito un modello da seguire per la redazione dei piani di azione, specificando le informazioni che gli Stati membri sono tenuti a fornire sulle misure adottate o pianificate per attuare gli elementi principali della direttiva sull'efficienza energetica.

Una volta definiti gli obiettivi nazionali di risparmio energetico (con il primo Piano per l'efficienza energetica che lo Stato deve presentare alla Commissione entro il 2014), la Regione assumerà i propri obiettivi nell’ambito degli strumenti di programmazione sopra indicati.

Il comma 2 dell’articolo proposto individua, coerentemente alle indicazioni formulate dalla citata Direttiva comunitaria, gli indirizzi strategici verso i quali far convergere i programmi e le azioni di propria competenza.

Articolo 25-decies - Cogenerazione e reti di teleriscaldamento e teleraffreddamento

L’articolo proposto focalizza l’attenzione su uno degli aspetti più significativi della Direttive, per quanto concerne le competenze della Regione, ovvero la promozione della cogenerazione e delle reti di teleriscaldamento e tele-raffreddamento.

La nuova direttiva 27/2012 sull’efficienza energetica fa dei sistemi efficienti di riscaldamento e raffrescamento uno dei cardini della politica energetica dell’Unione Europea, fondamentale per raggiungere gli obiettivi di risparmio energetico fissati per il 2020. La Direttiva definisce all’art. 2 come “teleriscaldamento e teleraffreddamento efficienti” “un sistema di teleriscaldamento o teleraffreddamento che usa per almeno il 50 % energia rinnovabile, il 50 % calore di scarto, il 75 % calore cogenerato o il 50 % una combinazione di tale energia e calore”. Nel medesimo articolo, al punto 42, il “riscaldamento e raffreddamento individuale efficiente” viene definito rispetto al teleriscaldamento / teleraffrescamento come “ un'opzione di fornitura individuale di riscaldamento e raffreddamento che, rispetto al teleriscaldamento e teleraffreddamento efficienti, riduce in modo misurabile l'apporto di energia primaria non rinnovabile necessaria per rifornire un'unità di energia erogata nell'ambito di una pertinente delimitazione di sistema o richiede lo stesso apporto di energia primaria non rinnovabile ma a costo inferiore, tenendo conto dell'energia richiesta per l'estrazione, la conversione, il trasporto e la distribuzione”.

La Direttiva individua quindi nel teleriscaldamento / teleraffrescamento efficiente l’opzione preferita per il risparmio energetico, date le potenzialità che esso offre di utilizzare calore che verrebbe altrimenti disperso.

Attualmente, circa il 5% della volumetria abitativa dell’Italia Settentrionale è teleriscaldata, concentrata in un centinaio di città medie e grandi e in una settantina di piccoli Comuni alpini, corrispondenti a 2,5-3 milioni di abitanti. L’85% della volumetria teleriscaldata è concentrato in Lombardia (45%), Piemonte (27%) e Emilia Romagna (14%),

Il comma 2 prevede che i Comuni, nella predisposizione degli strumenti di pianificazione urbana e territoriale di propria competenza, effettuino una valutazione preliminare della potenziale adozione di sistemi di cogenerazione ad alto rendimento o di teleriscaldamento e teleraffreddamento efficienti, valutando altresì gli effetti sulla qualità dell’aria sulla base di quanto prescritto nel piano di cui all’articolo 9 del decreto legislativo 155 del 2010; l’esecuzione di tale valutazione da parte dei Comuni è però subordinato all’approvazione di appositi atti di indirizzo e coordinamento da parte della Regione ai sensi dell’articolo 16 della legge regionale n. 20 del 2000.

Articolo 25-undecies - Certificazione energetica degli immobili pubblici, acquisti ad alta efficienza energetica e riduzione dei consumi

Il comma 1 riconosce alla Regione il compito di promuovere l’effettuazione della diagnosi e della certificazione energetica degli immobili di proprietà delle amministrazioni pubbliche.

Il comma 2 specifica gli obblighi relativi al “green procurement”, con particolare riferimento a:

-          procedure di approvvigionamento, acquisto di prodotti, servizi ed immobili che privilegino soluzioni ad alta efficienza energetica,

-          il ricorso, per gli edifici di propria competenza, a servizi energetici che prevedano una riduzione dei consumi di energia misurabile e predeterminata, basati sui contratti di rendimento energetico di cui all’articolo 13, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 115: va ricordato in proposito che analoga disposizione è rinvenibile, nella normativa nazionale, nella legge 6 luglio 2012 n. 94 di conversione del Dl 7 maggio 2012, n.52, recante disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica è entrata in vigore il 7 luglio 2012 e contiene un interessante articolo riguardante le ESCo. L’articolo 14 della Legge 94/2012 infatti stabilisce che le pubbliche amministrazioni, entro 24 mesi “sulla base delle indicazioni fornite dall’Agenzia del demanio, adottano misure finalizzate al contenimento dei consumi di energia e all’efficientamento degli usi finali della stessa, anche attraverso il ricorso ai contratti di servizio energia (…), e anche nelle forme dei contratti di partenariato pubblico privato (…). L'affidamento della gestione dei servizi energetici(…) deve avvenire con gara a evidenza pubblica (…)”. Il “contratto servizio energia” è una particolare tipologia contrattuale che può essere proposta nell'ambito della fornitura di un servizio energetico. I requisiti e le prestazioni che qualificano il contratto servizio energia sono contenuti nell’Allegato 2 del Dlgs 115/2008. Il principale vantaggio del servizio energia rispetto ad altri contratti, come ad esempio quello di gestione calore, consiste nella totale assunzione di responsabilità da parte di un soggetto terzo (la ESCO), che libera il beneficiario (in questo caso la pubblica amministrazione) da ogni rischio finanziario e soprattutto consente di ripagare l’intervento grazie ai risparmi conseguiti. Discorso analogo per quanto riguarda le diverse forme di partenariato pubblico privato, richiamate anch’esse nell’articolo 14 della Legge di conversione del Dl "Spending review 1".

Articolo 25-duodecies - Obblighi per le grandi imprese

L’articolo proposto individua alcuni obblighi a carico delle imprese (ad esclusione delle PMI), che sono tenute (conformemente alle previsioni della Direttiva) ad effettuare un audit energetico sul processo produttivo e sugli edifici, ripetuto almeno ogni quattro anni.

Il comma 2 specifica che l’assolvimento di tale obbligo è condizione necessaria per l’accesso dell’azienda a tutte le forme di sostegno o incentivazione regionali, relative a investimenti di natura produttiva.

Articolo 25-terdecies - Autorizzazioni alla costruzione, esercizio e ammodernamento di impianti di produzione energetica

L’articolo proposto prevede che, a partire dalla data indicata e previa emanazione da parte dello Stato delle relative linee-guida, l’autorizzazione alla costruzione di impianti di produzione di energia – per le tipologie e dimensioni previste dalla Direttiva – siano subordinate alla effettuazione di una analisi costi-benefici, basata su una descrizione dell'impianto progettato e dell'impianto o degli impianti di confronto che contempli la capacità termica ed elettrica, secondo il caso, il tipo di combustibile, l'uso previsto e il numero previsto di ore di funzionamento annuale, l'ubicazione e la domanda di energia elettrica e di energia termica.

Ai fini del confronto, si tiene conto della domanda di energia termica e delle tipologie di riscaldamento e raffreddamento utilizzate dai punti in cui si registra una domanda di calore situati in prossimità. Il confronto riguarda i costi relativi alle infrastrutture dell'impianto progettato e di quello di confronto.

Articolo 25-quaterdecies - Sistemi di misurazione

L’articolo proposto definisce ed articola le condizioni previste dalla Direttiva per l’adozione di sistemi di regolazione e misurazione delle forniture energetiche.

In particolare, il comma 1 riguarda le forniture di calore mediante reti di teleriscaldamento, stabilendo che è obbligatoria l’installazione di un contatore individuale di calore o di fornitura di acqua calda entro il 31 dicembre 2016.

Il comma 2, di estrema rilevanza per le ricadute che comporta, prevede (coerentemente alle indicazioni della Direttiva) che in tutti gli edifici condominiali con impianto termico centralizzato vengano installati entro il 31 dicembre 2016 sistemi di termoregolazione e di contabilizzazione del calore per singola unità immobiliare, rinviando all’atto di coordinamento tecnico di cui all’articolo 25 il compito di stabilire le modalità di assolvimento di tale obbligo, tenendo conto di quanto previsto in materia dalla normativa nazionale. Giova qui ricordare che la normativa attualmente in vigore in Emilia-Romagna prevede l’obbligo di  installazione di tali sistemi nelle modalità indicate dalla DGR 1366/2011 – Allegato 2 – punto 10, che recita:  10) In tutti gli edifici esistenti con un numero di unità immobiliari superiore a 4, appartenenti alle categorie E1 ed E2, così come classificati  in base alla destinazione d’uso all’articolo 3, del decreto del Presidente  della Repubblica 26 agosto 1993, n. 412, in caso di ristrutturazione  dell’impianto termico o di installazione dell’impianto termico o di sostituzione del generatore di calore, devono essere realizzati gli  interventi necessari per permettere, ove tecnicamente possibile nel rispetto della normativa tecnica di settore, la contabilizzazione/ripartizione e la  termoregolazione del calore per singola unità immobiliare. Gli eventuali impedimenti di natura tecnica alla realizzazione dei predetti interventi,  devono essere evidenziati nella relazione tecnica di cui al successivo punto 25. La norma regionale è quindi già oggi più severa delle analoghe disposizioni nazionali, prevedendo l’obbligo di installazione di tali sistemi anche nel caso di semplice sostituzione del generatore di calore.

Il comma 3 prevede che l’assolvimento (o il mancato assolvimento) dell’obbligo di cui al comma precedente venga segnalato dal soggetto incaricato della manutenzione e controllo periodico dell’impianto termico, di cui all’art. 25-quinquies.

CAPO IV - Disposizioni comuni ai Capi I, II e III

Articolo 25 - quinquiesdecies - Sanzioni

Il nuovo Capo IV della legge regionale n. 26 del 2004, composto da questo unico articolo, raccoglie le disposizioni comuni ai capi precedenti in materia sanzionatoria.

L’articolo 5 (Norme di prima applicazione) definisce le modalità attraverso cui dare continuità all’operato regionale in materia, in attesa della emanazione dei provvedimenti attuativi previsti all’articolo 25, all’articolo 25-ter e all’articolo 25-quater.

Si stabilisce, in estrema sintesi, che rimangano in vigore le disposizioni oggi contenute nella DAL 156/08 e s.m.i., e dai provvedimenti attuativi emanati con riferimento a tale dispositivo.

TITOLO III - Modifiche alla legge regionale 25 febbraio 2000, n. 12 (Ordinamento del sistema fieristico regionale.)

Da tempo, la Regione Emilia-Romagna è intervenuta, nell’ambito della sua competenza legislativa costituzionalmente riconosciuta, sulla regolamentazione della disciplina in materia fieristica.

Ne sono esempio la legge regionale n.12 del 2000 “Ordinamento del sistema fieristico regionale”, l’intervento normativo di adeguamento a indicazioni comunitarie (legge regionale n. 16 del 2005) nonchè gli interventi normativi in materia di partecipazione alle società fieristiche regionali (leggi regionali n. 15 del 2008 e n. 20 del 2009).

Con tali provvedimenti, la Regione, a partire dall’anno 2000, analizzando le dinamiche del mercato fieristico nazionale ed internazionale, ha sviluppato, in armonia con le altre regioni d’Italia, le proprie politiche in materia fieristica adattandole di fatto alle esigenze del contesto economico ed imprenditoriale di riferimento.

Il lavoro di confronto sulle problematiche del sistema fieristico e sulla necessità di adeguamento regolamentare della materia, è stato affrontato dalla Regione in ambito interregionale, secondo il vigente sistema di governance, svolgendo costantemente un ruolo di primissimo piano in seno alla Conferenza delle Regioni e delle Provincie Autonome.

Il costante monitoraggio dell’evoluzione del mercato e del sistema fieristico nel suo complesso, anche in merito ai fenomeni di semplificazione e informatizzazione dei servizi e delle attività tipiche di questo mercato, restituisce un quadro in continua evoluzione e trasformazione. E’ sorta pertanto l’esigenza di procedere alla modifica della disciplina normativa in materia fieristica (L.R. 25 febbraio 2000  n.12) .

Tale intervento normativo risulta opportuno, fondamentalmente, per due ordini di motivi:

1) Il principale consiste nell’esigenza di riallineamento con i principi comunitari, in particolare: con la direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (meglio nota come “Direttiva servizi”).

In estrema sintesi, la Direttiva impone agli Stati membri la revisione di tutte le norme che subordinano l’esercizio di attività di prestazione di servizi ad un’autorizzazione preventiva da parte della Pubblica amministrazione, consentendo il mantenimento del regime autorizzatorio solo se esso risulti non discriminatorio e giustificato da motivi imperativi di interesse generale (dettagliatamente elencati nella Direttiva).

2) Si sta operando, inoltre, per armonizzare maggiormente la legge con i regimi di semplificazione e informatizzazione amministrativa, che negli ultimi anni hanno sempre di più improntato l’agire della Pubblica amministrazione in generale, e della Regione Emilia-Romagna, in particolare, la quale, ha avviato con la L. R. n. 18 del 2011 (Misure per l’attuazione degli obiettivi di semplificazione del sistema amministrativo regionale e locale. Istituzione della sessione di semplificazione) un percorso volto alla complessiva semplificazione del sistema amministrativo regionale.

Questa “operazione” rende dal punto di vista amministrativo maggiormente efficace, e, allo stesso tempo, più agevole la gestione di tutta la materia, con evidenti vantaggi temporali ed economici anche per gli operatori fieristici.

Per citarne alcuni:

-          riduzione al minimo della documentazione da trasmettere da parte degli operatori medesimi;

-          eliminazione di vincoli allo svolgimento degli eventi;

-          facilitazioni nella rilevazione dei dati (con l’adozione delle nuove linee elaborate recentemente in sede di Conferenza delle Regioni);

-          maggiore attenzione alle esigenze di  trasparenza e libera concorrenza del mercato;

-          certezza del livello di qualificazione territoriale delle manifestazioni.

Procedendo inoltre alla suddetta rivisitazione del testo di legge è in corso (parallelamente e in armonia con l’evoluzione dell’impianto precettivo adottato in sede di Conferenza delle Regioni) un miglioramento della specifica disciplina della promozione e dell’internazionalizzazione, anche in relazione alla possibilità di utilizzo di eventuali sostegni finanziari pubblici.

Sul tema avverrà l’immediato recepimento delle rinnovande discipline (uniformate al resto del contesto europeo) con particolare riferimento ai parametri per la qualifica di fiera internazionale e al sistema di certificazione “accreditata”.

La suddetta raggiunta uniformità, sul piano delle discipline regolamentari, in ambito europeo, si traduce in una generale crescita di immagine e di opportunità per tutto il sistema fieristico emiliano-romagnolo con la conseguente ricaduta di nuove e maggiori opportunità di scambio commerciale per gli operatori di impresa che animano e partecipano attivamente della vita fieristica, quale valido e fondamentale supporto dell’intero sistema imprenditoriale regionale.

A seguito dell’approvazione definitiva del Progetto, la Regione, congiuntamente alle rappresentanze istituzionali delle altre regioni, continuerà a definire modalità attuative della disciplina e a osservare disposizioni di coordinamento con la normativa in vigore nelle altre Regioni.

Il Progetto di legge si propone pertanto di garantire coerenza con le diverse indicazioni comunitarie che si sono succedute in materia, nonché di avviare processi di razionalizzazione amministrativa in ambito regionale, coerentemente con i principi introdotti, a livello nazionale, dalla Conferenza delle Regioni.

Ciò non potrà che tradursi in risparmi di spesa e vantaggi amministrativo-gestionali; il tutto nell’ottica di approntare i più opportuni modelli per affrontare le esigenze degli utenti e garantire sostenibilità alla gestione pubblica in un periodo difficile di estrazione economica e sociale. In definitiva, la Regione intende ribadire la propria visione strategica in ordine alla necessità della presenza di un fondamentale ruolo di programmazione nell’ambito del sistema fieristico; coerente con l’avvenuta evoluzione del sistema stesso, per garantire una maggiore adeguatezza dei principi normativi,  assicurare percorsi di razionalizzazione amministrativa realizzando una superiore capacità gestionale, sia dal punto di vista della semplificazione che della qualità delle procedure attualmente in essere.

Illustrazione dell’articolato

Il Titolo III, dedicato alle modifiche alla legge regionale n. 12 del 2000 è composto da 16 articoli.

L'articolo 6, prevede modifiche all’art. 1 dedicato a “Principi generali e finalita’” della l.r. 12/2000: introduce un opportuno richiamo al rispetto della normativa europea (comma 1); viene qualificata estensivamente la funzione delle manifestazioni fieristiche sottolineandone il ruolo propulsore per la crescita sociale ed economica del territorio (comma 4), aggiungendo due nuovi commi (commi 5 e 6), sottolinea l’importanza della promozione del coordinamento interregionale  e della partecipazione della Regione alle attività di coordinamento interregionale per lo sviluppo e la regolamentazione della materia fieristica, con particolare riferimento alla qualifica territoriale delle manifestazioni fieristiche, ai requisiti dei quartieri, alla composizione del calendario, alla raccolta dei dati statistici e e alla loro qualificazione e certificazione.

L'articolo 7, modifica l’art. 5 della l.r. 12/2000 dedicato a “Qualifica delle manifestazioni fieristiche”. Illustra la funzione della qualifica territoriale e descrive le modalità di riconoscimento e attribuzione della stessa: il sistema originariamente previsto, ed in base al quale la qualifica veniva attribuita o revocata attraverso l’atto di autorizzazione regionale, viene sostituito dal meccanismo per cui la qualifica viene attribuita all’atto dell’inserimento della manifestazione nel calendario fieristico regionale. Importante specificazione è quella ai sensi della quale la qualifica costituisce requisito di accesso alle forme di promozione e pubblicizzazione del calendario stesso e ad eventuali contributi a bando. La definizione dei criteri richiesti per il riconoscimento della qualifica  viene demandata a successivo atto della Giunta regionale; il programma organizzativo e promozionale delle manifestazioni, il bilancio delle medesime ed i risultati conseguiti nelle precedenti edizioni vengono invece espunti dai requisiti da tenere in considerazione ai fini del riconoscimento, con conseguente semplificazione ed alleggerimento della procedura. Importante specificazione è quella della certificabilità, secondo parametri oggettivi, delle modalità di raccolta dei dati attinenti gli espositori ed i visitatori delle manifestazioni  fieristiche aventi qualifica internazionale, nazionale e regionale.

L’articolo 8 sostituisce l’art. 10 della l.r. 12/2000 il quale, inizialmente dedicato alla “Autorizzazione allo svolgimento di manifestazioni fieristiche”, disciplina ora la “Comunicazione dello svolgimento di manifestazioni fieristiche”: si tratta di un importante adeguamento alla normativa europea attraverso l’eliminazione di ogni richiamo ed il superamento del regime di autorizzazione presente nel testo previgente; e la sua sostituzione con una mera comunicazione di cui vengono esplicitati i contenuti.

Importante previsione è inoltre quella della pubblicazione annuale del calendario fieristico regionale, volta ad assicurare la trasparenza del mercato fieristico della Regione Emilia-Romagna. Il comma 5, infine, richiama l’opportunità di promuovere i principi della semplificazione e dell’informatizzazione delle procedure con riferimento alle manifestazioni fieristiche ed alla loro iscrizione a calendario

L’articolo 9 modifica, sostituendolo interamente, l’art. 11 della l.r. 12/2000, il quale disciplina ora “Requisiti e modalità delle comunicazioni di svolgimento di manifestazioni fieristiche” e in particolare, al comma 1, introduce un termine per la presentazione alla Regione delle “comunicazioni di svolgimento” delle manifestazioni fieristiche da iscriversi in calendario. Viene specificato che, ai fini del tempestivo aggiornamento del calendario fieristico regionale, l’organizzatore è tenuto a comunicare preventivamente ogni variazione relativa allo svolgimento delle manifestazioni già inserite in calendario. 

L’articolo 10, sostituisce, modificandolo, l’art.12 della l.r. 12/2000 dedicato all’“Istruttoria”; in particolare si prevede al comma 4, lett. a), che la certificazione  dei dati relativi al numero delle presenze registrate nelle precedenti edizioni costituisca criterio preferenziale idoneo a risolvere, in caso di mancato accordo tra le parti, le questioni relative alla sovrapposizione e concorrenza di più istanze aventi analoghe caratteristiche per periodo di svolgimento e settori merceologici, che debbano svolgersi nel medesimo ambito territoriale. Viene inoltre inserita la nuova previsione (comma 5) ai sensi della quale la Regione può, qualora rilevi la non idoneità della documentazione presentata, decidere di non iscrivere la manifestazione nel calendario regionale e o disporre la cancellazione da esso.

L’articolo 11 introduce un nuovo articolo (art. 13 bis) alla l.r. 12/2000 dedicato al “Calendario informatizzato delle manifestazioni fieristiche locali”. Tale articolo illustra la procedura, totalmente informatizzata, di generazione del calendario delle manifestazioni fieristiche con qualifica locale.

L’articolo 12 sostituisce, modificandolo, l’art. 14 della l.r. 12/2000, dedicato al “Calendario fieristico regionale”, in particolare, disciplinando al comma 1 la procedura di adozione del calendario fieristico regionale, stabilendone la tempistica e la modalità di pubblicazione. Il comma 2 elenca i contenuti del Calendario ed il comma 3 stabilisce le modalità di aggiornamento dello stesso.

L’articolo 13 sostituisce, modificandolo, l’art. 15 della l.r. 12/2000, dedicato alla “Vigilanza e sanzioni”. Esso opera un consistente restyling dell’articolo preesistente, adeguando la disciplina della vigilanza e delle sanzioni previste in caso di violazioni delle nuove norme che regolano la materia e semplificando significativamente il regime dei “divieti” presente nel testo previgente. E’ inoltre previsto un aggiornamento, sempre in un’ottica semplificatoria, degli importi delle sanzioni precedentemente fissate. L’articolo viene inoltre sensibilmente ridotto nella sua estensione, passando dai precedenti 10 commi agli attuali 6.

L’articolo 14 aggiunge un nuovo articolo (art. 16 bis) alla l.r. 12/2000 recante “Tavolo per il sistema fieristico regionale”. Con tale articolo si propone un nuovo modello di raccordo e coordinamento per il settore fieristico, che sostituisce quello precedentemente individuato dall’art. 16, nella Commissione regionale consultiva per il settore fieristico, il cui funzionamento e la cui composizione appaiono più snelli ed attuali. Vengono descritte le funzioni del Tavolo, consistenti, in via generale, nell’elaborazione delle iniziative volte alla promozione e alla realizzazione di un sistema fieristico integrato e coordinato.

L’articolo 15 sostituisce, modificandolo, l’art. 17 della l.r. 12/2000 dedicato alle “Iniziative promozionali all’estero”. L’articolo, nel richiamare i programmi regionali di promozione dell’esportazione e dell’internazionalizzazione delle imprese, da sostegno alle iniziative orientate alla promozione ed allo sviluppo sui mercati esteri del sistema fieristico regionale, con i particolari obiettivi di acquisire espositori e visitatori professionali esteri alle manifestazioni fieristiche dell’Emilia-Romagna e di rafforzare ed aumentare la diffusione e la vendita di prodotti tipici delle aree merceologiche e delle filiere del sistema produttivo regionale.

L’articolo 16 modifica l’art. 18 della l.r. 12/2000, recante “Programma di qualificazione dei centri fieristici”, contiene una semplice modifica di carattere tecnico-formale, necessaria per il corretto richiamo ad un articolo del vigente statuto della Regione. Inoltre elimina il comma 3 del previgente art.18.

L’articolo 17 sostituisce, modificandolo, l’art. 19 della l.r. 12/2000, dedicato alle “Funzioni di osservatorio regionale”. Con tale articolo si definisce la funzione di osservatorio fieristico svolta dalla regione, consistente in particolar modo nell’elaborazione di un rapporto statistico relativo alle dimensioni e alle caratteristiche delle manifestazioni e dell’intero mercato fieristico regionale.

L’articolo 18 modifica l’art. 21 della l.r. 12/2000 recante “Applicazione della legge ”. Gli aggiornamenti al testo dell’articolo si sono resi necessari, ai fini del coordinamento interno della legge, a seguito dei numerosi interventi realizzati, come sopra illustrato.

Le modifiche consistono essenzialmente nella riduzione da 3 ad un unico comma (eliminazione dei precedenti commi 1 e 3), rispetto al testo previgente, e con la modifica dei contenuti del comma 2.  Il comma in questione, alle lettere a) b) c) e d), elenca le varie materie e aspetti della disciplina fieristica che necessitano di ulteriore regolamentazione di dettaglio; nell’ordine: a) sistemi di rilevazione e certificazione dei dati; b) requisiti di idoneità dei centri fieristici; c) criteri di riconoscimento e attribuzione della qualifica; d) documenti e attestazioni inerenti la comunicazione di svolgimento delle manifestazioni fieristiche.

L’articolo 19 apporta una modifica formale all’art. 22 della l.r. 12/2000 recante “Copertura finanziaria ”, esclusivamente per aggiornare la citazione normativa della legge regionale in materia contabile attualmente in vigore.

L’articolo 20, recante “Applicazione della disciplina contenuta nel presente Titolo” stabilisce la tempistica e le modalità applicative delle nuove norme della l.r. 12 del 2000. In particolare, elenca gli atti amministrativi da adottare nel termine dei 180 giorni successivi all’emanazione della presente legge, estendendo, fino all’adozione dei suddetti atti, l’applicazione di quelli adottati in attuazione delle disposizioni contenute nel previgente testo della l.r. 12/2000.

Infine, l’articolo 21 “Abrogazioni” abroga gli articoli 13 e 16 della l.r. 12/2000.

TITOLO IV - MODIFICHE ALLA LEGGE REGIONALE 31 MARZO 2003, N. 7 (DISCIPLINA DELLE ATTIVITÀ DI PRODUZIONE, ORGANIZZAZIONE E VENDITA VIAGGI, SOGGIORNI E SERVIZI TURISTICI. ABROGAZIONE DELLA L.R. 26 LUGLIO 1997, N. 23 (DISCIPLINA DELLE ATTIVITÀ DELLE AGENZIE DI VIAGGIO E TURISMO).

La ratio sottesa alle modifiche alla legge regionale n. 7 del 2003 risponde alla necessità di adeguare l’assetto legislativo regionale alle indicazioni contenute nel più ampio quadro normativo comunitario di riferimento, tenendo comunque presenti evoluzioni e dinamiche economiche affermatesi fortemente dal 2008 ad oggi. La modifica nasce quindi dall’ esigenza diffusa di riformare, in modo organico, l'attuale normativa in risposta al mutamento sia del mercato delle agenzie di viaggio sia del quadro normativo inerente la materia verificatosi negli ultimi anni.

Nella revisione del testo si è tenuto conto di tematiche fondamentali quali la tutela della concorrenza (definita dalla Autorità Garante una condizione indispensabile per sviluppare nuova ricchezza da investire e da distribuire, nel rispetto delle norme etiche e sociali), l’esigenza di modernizzare tale attività in senso pro-concorrenziale nonché la tutela dei diritti dei consumatori, consolidatasi in Italia con il Codice del Consumo nel 2005, attraverso il quale si sono aperte nuove frontiere per l’attuazione di una tutela dei cittadini non solo di tipo formale, ma sostanziale.

L’intervento normativo costituisce altresì la risposta alla necessità di proseguire nel percorso di adeguamento dell’ordinamento regionale all’ordinamento europeo, come auspicato anche dall’Assemblea legislativa nella sua risoluzione di chiusura della sessione comunitaria 2013 (Risoluzione n. 3899 con cui l’Assemblea legislativa ha espresso gli indirizzi relativi alla partecipazione della Regione Emilia Romagna alla fase ascendente e discendente dell’Unione Europea.) nella quale veniva evidenziata l’opportunità, quali priorità di intervento per l’adeguamento dell’ordinamento regionale, di estendere l’istituto della SCIA all’apertura delle agenzie di viaggio, nonché il superamento del divieto di svolgimento di attività accessorie in locali indipendenti da parte delle agenzie medesime (lettera q) della citata risoluzione 3899).

Un altro obiettivo perseguito è stato quello di aumentare la qualità di questo settore: la qualità rappresenta una priorità ormai improcrastinabile a cui debbono concorrere tutti i soggetti della filiera turistica.

Le sostanziali modifiche delle attività distintive delle Agenzie di viaggio attraverso l’introduzione della possibilità di svolgimento anche in via telematica, se compatibile, tengono conto della tendenza sempre più diffusa del consumatore di utilizzare il sistema web – marketing o mercato telematico dell’inserimento.

Il web marketing sta infatti acquisendo un’importanza sempre più rilevante per le piccole come per le grandi imprese che hanno la necessità di affrontare l’attuale crisi puntando sulle potenzialità e i benefici del web e dei social media, sempre più decisivi nell’orientare le scelte degli utenti, nel facilitare la vendita di servizi e prodotti, nel promuovere un’immagine aziendale positiva e vincente.

Le recenti disposizioni statali in tema di liberalizzazione delle attività economiche (d.l. n.138/2011, d.l. n.201/2011, d.l. n. 1/2012, d.l. n. 5/2012) hanno richiesto alle Regioni una serie di verifiche sulla rispondenza dei propri ordinamenti al principio di libertà di iniziativa economica: di qui, ad esempio, il superamento del divieto di svolgimento di attività accessorie in locali indipendenti da parte delle agenzie di viaggio.

L’intenzione è quella di migliorare l’immagine della “Impresa - Agenzia di viaggio” garantendo migliori performances di competitività su un mercato in rapida evoluzione.

L’inserimento della previsione della presentazione della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) ai fini dell’esercizio dell’attività costituisce recepimento e adeguamento alla normativa contenuta nella direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi del mercato interno (cd. Direttiva servizi). La segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) prevede una modalità più semplificata rispetto al regime autorizzatorio previsto dalla legge regionale vigente.

E’ previsto che la SCIA venga presentata al SUAP del Comune territorialmente competente e che debba attestare i richiesti requisiti strutturali e professionali; che venga presentata per l’inizio attività e per ogni variazione degli elementi indispensabili dichiarati.

Nell’intento di favorire ulteriormente l’attività delle agenzie di viaggio con l’intervento normativo in oggetto viene abrogata la previsione del deposito cauzionale, che ha determinato numerose difficoltà applicative, tanto da ritenere opportuno la sua abolizione, eliminando così una ulteriore forma di penalizzazione per le agenzie di viaggio, a fronte del mantenimento invece di norme di garanzia per il consumatore quali ad esempio la previsione di cui all’articolo 14 relativa alla polizza assicurativa la cui stipula rimane obbligatoria, così come il rinnovo annuale della medesima.

Illustrazione dell'articolato

Strutturalmente il Titolo IV della legge comunitaria regionale, contenente le modifiche alla legge regionale n. 7 del 2003 si compone di 26 articoli.

L'articolo 22 modifica l’articolo 1 della legge regionale n. 7 del 2003, dedicato alle finalità della legge: la modifica si sostanzia in un mero aggiornamento di un richiamo normativo contenuto al comma 1.

L'articolo 23 modifica l’articolo 2 della legge regionale n. 7 del 2003, il quale definisce le attività distintive delle agenzie di viaggio: tra di esse vengono ora contemplate anche quelle svolte in via telematica.

L'articolo 24 modifica l’articolo 3 della legge regionale n. 7 del 2003, attraverso la previsione di un nuovo comma 1 bis: viene ora consentito alle agenzie di viaggio lo svolgimento di ulteriori attività, nell’osservanza delle rispettive norme di settore e purché l’attività di agenzia di viaggi sia prevalente rispetto alle altre. Si specifica che la prevalenza è valutata sulla base del numero di addetti e del fatturato.

L’articolo 25 modifica l’articolo 5 sostituendo il regime autorizzatorio finora previsto per l’apertura con la previsione della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) di cui viene esplicitato il contenuto, mentre la definizione del modello su cui redigere la scia medesima viene demandata a successivo atto della Giunta regionale, il quale stabilirà altresì la documentazione da allegare. Viene evidenziata la necessità, ai fini dell’apertura dell’attività, del possesso dei requisiti strutturali e professionali di cui ai successivi articoli 9 e 10; mentre per la definizione dei requisiti di onorabilità – il cui possesso è parimenti necessario, si rimanda alla definizione di cui all’articolo 71 del d.lgs. n. 59 del 2010, attuando così una semplificazione dei richiami normativi presenti nella formulazione vigente. Il comma 6 chiarisce poi il ruolo della Provincia rispetto alla richiesta di denominazione, il cui accertamento deve essere effettuato prima della presentazione della SCIA.

L’articolo 26 modifica l’articolo 6 prevedendo per l’apertura delle filiali di agenzie già legittimate ad operare la presentazione di una mera comunicazione al Suap territorialmente competente, demandando a successivo atto di Giunta la definizione dei contenuti della comunicazione medesima.

L’articolo 28 modifica l’articolo 8 il quale ora specifica il contenuto della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA); apposita Scia è prevista anche per ogni variazione degli elementi dichiarati nella scia iniziale.

L’articolo 29 modifica l’articolo 9 recante la disciplina dei requisiti strutturali delle agenzie di viaggio: viene sostituita la previsione della necessità di locali “indipendenti” ed escludenti le altre attività con la previsione di meri locali “idonei”; il comma 2 specifica ora - a seguito delle modifiche introdotte - che l’unico requisito richiesto alle agenzie che operano esclusivamente in via telematica è rappresentato da quello di cui alla lettera c) del comma 1 e cioè dal possesso di attrezzature tecnologiche adeguate alle attività da esercitare.

L’articolo 30 modifica l’articolo 10, il quale indica i requisiti professionali di cui la persona fisica titolare dell'impresa individuale o il rappresentante legale in caso di società, oppure, in loro vece, il preposto alla direzione tecnica dell'agenzia, deve risultare in possesso ai fini dell’esercizio dell’attività.

Viene esplicitato che il possesso di tali requisiti è dimostrato dall’essere nelle condizioni previste dall’articolo 29 del decreto legislativo n. 206 del 2007 relativo al riconoscimento delle qualifiche professionali o dall’aver frequentato apposito percorso formativo abilitante 

L’articolo 31 modifica l’articolo 11, il quale prevede la possibilità di chiudere temporaneamente la sede di un'agenzia di viaggio per un periodo massimo di sei mesi (con proroga non superiore a tre).

L’articolo 32 modifica, sostituendolo, l’articolo 12 il quale prevede ora che la Regione pubblichi sul proprio sito istituzionale - e aggiorni periodicamente - l’elenco delle agenzie di viaggio esistenti sul territorio regionale, nonché delle sedi secondarie e delle filiali delle medesime. La modalità diviene ora quella telematica, in sostituzione della pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione.

L’articolo 33 modifica l'articolo 14, nel quale è ribadito l'obbligo di stipula di un'assicurazione a copertura dei rischi derivanti dall'attività svolta dalle agenzie di viaggio e la relativa metodologia operativa. Si precisa ora che la stipula dell’assicurazione da parte dell’agenzia di viaggio deve avvenire prima della presentazione della SCIA

L’articolo 40 modifica l'articolo 22 chiarendo le casistiche e le modalità con le quali le Province possono provvedere alla sospensione o alla revoca dell'apertura o dell’esercizio della attività, includendo al procedimento anche le filiali.

L’articolo 41 modifica l'articolo 23, il quale stabilisce l'ammontare delle sanzioni amministrative, aggiornando e raddoppiando gli importi originariamente previsti ed introducendo il meccanismo della “diffida” solo per le attività previste nelle lettere c), d), e) ed f) dell’articolo stesso.

L’articolo 42 abroga l’articolo 13 della legge regionale n. 7 del 2003, il quale disciplinava l’istituto del deposito cauzionale: esso non sarà più dovuto a far data dall’entrata in vigore della legge. Ciò costituisce certamente una disposizione di liberalizzazione dell’attività venendo meno un vincolo all’esercizio della medesima, nonché una disposizione di favor economico che tiene conto dell’attuale momento di crisi.

Al comma 2 dell’all’articolo 42 viene poi dettata la disciplina transitoria, concernente i tempi e le modalità con cui la Provincia provvederà allo svincolo dei depositi costituiti: entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge e previa verifica dell’inesistenza di pendenze in corso nei confronti del titolare dell’agenzia di viaggio che possano comportare rivalsa sul deposito cauzionale a suo tempo costituito dall’agenzia stessa, la Provincia provvede d’ufficio.

Gli articoli 4, 7, da 15 a 21 e da 24 a 26 della legge regionale n. 7 del 2003 sono rimasti invariati o sono stati oggetto solo di aggiornamento dei richiami normativi in essi contenuti.

TITOLO V - DISPOSIZIONI IN MATERIA DI COMMERCIO

Capo I - Modifiche alla legge regionale n. 14 del 2003 (Disciplina dell’esercizio delle attività di somministrazione di alimenti e bevande)

L’intervento di modifica della legge regionale n. 14 del 2003 di cui al Capo I del Titolo V ha la finalità di allineare la disciplina regionale delle attività di somministrazione di alimenti e bevande alle modifiche introdotte dal legislatore statale con il decreto legislativo n. 147 del 2012 che ha novellato in particolare gli articoli 64 (somministrazione di alimenti e bevande) e 71 (requisiti di accesso ed esercizio delle attività commerciali) del decreto legislativo n. 59 del 2010. 

La previgente disciplina dettata dall’articolo 64 del decreto legislativo 59 e da alcune disposizioni della l.r. 14 del 2003 prevedeva:

- l’autorizzazione per l’apertura dell’ attività e l’ampliamento di superficie (ovunque), nonché per il trasferimento di sede soltanto in zona tutelata;

- la scia per il trasferimento di sede in zona non tutelata, per il trasferimento di gestione o titolarità di un pubblico esercizio di somministrazione di alimenti e bevande ovunque (art. 13, comma 3, della LR n. 14/2003), nonchè per quelle attività di somministrazione escluse dalla programmazione ai sensi dell’articolo 4, comma 5, della legge regionale n. 14 del 2003, per le quali sia il Comune a stabilire la sostituzione dell’autorizzazione con la scia (art. 8, comma 4, della LR n. 14 del 2003).

L’articolo 64 del decreto legislativo n. 59 del 2010, come riformulato dal decreto legislativo n.147 del 2012, distinguendo tra zone del territorio sottoposte a tutela - per le quali i Comuni adottano provvedimenti di programmazione delle aperture degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico -  e zone non soggette a tutela, prevede:

-          l’autorizzazione per l’apertura o il trasferimento di sede degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico  rilasciata dal Comune competente per territorio solo nelle zone soggette a tutela;

-          la scia da presentare allo sportello unico del comune competente per territorio per l’apertura dell’esercizio ed il trasferimento di sede, negli altri casi, nonché per il trasferimento della gestione o della titolarità degli esercizi, in ogni caso, e per le attività di somministrazione di alimenti e bevande esercitate da particolari soggetti di cui al comma 6 del  dell’articolo 3 della legge n. 287 del 1991, peraltro escluse dalla programmazione anche qualora siano svolte nelle zone del territorio  da sottoporre a tutela.

Con l’attuale intervento normativo si intende altresì adeguare l’ordinamento regionale alla nuova disciplina sui requisiti di onorabilità e professionalità per l’avvio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande dettata dal legislatore statale con il d.lgs 147 che ha  novellato l’articolo 71 del d.lgs. 59, nonché al principio della liberalizzazione degli orari per l’esercizio delle attività commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande di cui all’articolo 3 del d.l. 223 del 2006, esteso – per effetto dell’articolo 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011 - a tutti i comuni non necessariamente inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche  o città d’arte.

Illustrazione dell’articolato

L’articolo 43, di modifica dell’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2003 prevede l’aggiornamento dei richiami normativi ivi presenti.

Con la modifica all’articolo 3 della legge regionale n. 14 del 2003 ad opera dell’articolo 44 viene eliminata la “programmazione” dalle attività che promuove la Regione.

L’intero articolo 4 della L.r. 14 del 2003 è sostituito: le modifiche di cui all’articolo 45 prevedono che sia la Giunta regionale a fissare le direttive sulla base delle quali i comuni stabiliscono criteri e requisiti strutturali per l’esercizio delle attività di somministrazione. La programmazione riservata ai Comuni viene effettuata soltanto nelle zone del territorio regionale da sottoporre a tutela, nel rispetto di quanto disposto dal comma 3 dell’articolo 64 del decreto legislativo n. 59 del 2010. Le attività di somministrazione previste al comma 3 non sono soggette né alle direttive di cui al comma 1, né alla programmazione comunale di cui al comma 2 qualora siano svolte nelle zone del territorio sottoposte a tutela, in coerenza con il comma 7 dell’articolo 64 del decreto legislativo n. 59 del 2010. Ne consegue che per l’avvio di tali attività sarà sufficiente la scia, in linea con le previsioni del comma 2 dell’articolo 64 del d. lgs. n. 59 del 2010. Inoltre, per ragioni di semplificazione, è stata eliminata la Commissione regionale di cui al previgente comma 3 dell’articolo 4 oggetto di modifica, che era volta a garantire la programmazione territoriale.

L’articolo 5 della legge regionale n. 14 del 2003 è sostituito – ad opera dell’articolo 46- da un nuovo testo che prevede che la scia o la richiesta di autorizzazione sia presentata al suap del comune competente per territorio. Le funzioni amministrative sono esercitate dal Comune in conformità ai criteri definiti sulla base delle direttive emanate dalla Giunta regionale, per le quali non è più necessario che sia sentita la competente Commissione consiliare.

L’articolo 47 del progetto di legge modifica, sostituendolo, l’articolo 6 della legge regionale n. 14 del 2003. Le modifiche intrododotte comportano in primo luogo l’aggiornamento del richiamo ai requisiti morali di cui ai commi 1 e 2 dell’articolo 71 del d.lgs. n. 59 del 2010, richiesti per l’esercizio dell’attività di somministrazione.

E’ contestualmente introdotta la previsione che in caso di impresa individuale i requisiti morali debbano essere posseduti, oltre che dal titolare, anche dall’eventuale altra persona preposta all’attività, mentre i requisiti professionali debbono essere posseduti, in alternativa, dal titolare o dal preposto all’attività.

E’ previsto inoltre, quale requisito professionale per l’esercizio dell’attività, lo svolgimento in proprio dell’attività per almeno due anni – anche non continuativi - nell’ultimo quinquiennio. E’ aggiornato il richiamo normativo della previsione dedicata ai cittadini degli Stati membri dell’Unione europea che intendano esercitare l’attività di somministrazione nel territorio regionale, cui si applica quanto previsto dal D.Lgs. n. 206 del 2007.

Infine si introduce la possibilità del cosidetto “affido di reparto” da parte del titolare di una attività di somministrazione di alimenti e bevande che può affidare la gestione di uno o più reparti, pre un periodo di tempo convenuto, ad un soggetto in possesso dei requisiti morali e professionali prescritti dall’articolo.

La modifica all’articolo 8 della legge regionale n. 14 del 2003 – prevista dall’articolo 48 - comporta la sostituzione del previgente regime per l’esercizio dell’attività di somministrazione con quello dettato dai commi 1 e 2 dell’articolo 64 del d.lgs. n. 59 del 2010. Si pongono inoltre alcune prescrizioni a cui deve soggiacere la scia.

La modifica introdotta all’articolo 9 della legge regionale n. 14 del 2003 – prevista dall’articolo 49 - dispone che non siano soggette ad autorizzazione né alla scia le attività di somministrazione svolte direttamente, nell’ambito dei propri compiti istituzionali e senza fini di lucro, da alcuni enti o strutture di accoglienza.

La modifica introdotta all’articolo 10 della legge regionale n. 14 del 2003 dall’articolo 50 prevede che le attività temporanee di somministrazione siano soggette a scia o ad autorizzazione nel caso di svolgimento delle medesime in zone sottoposte a tutela. In particolare, il comma 1 – che si riferisce alle attività svolte in forma temporanea da operatori professionali- prevede che si applichi la scia anche asseverata ai sensi dell’articolo 19 della legge n. 241 del 1990. Inoltre il soggetto deve risultare in possesso dei requisiti morali e professionali di cui all’articolo 6 della legge regionale n. 14 del 2003. Si osservano altresì le disposizioni dell’art. 8, comma 5, ad eccezione di quelli relativi alla destinazione d’uso dei locali e degli edifici.

Il comma 3 si riferisce invece alle attività di somministrazione svolte da operatori non professionali, in forma temporanea, nell’ambito di manifestazioni a carattere religioso, benefico, solidaristico, sociale o politico, per le quali sono richiesti esclusivamente i requisiti morali di cui all’articolo 6, nonché il rispetto delle norme igienico –sanitarie ed in materia di sicurezza. Tali attività sono da avviare a seguito di segnalazione certificata di inizio attività priva di dichiarazioni asseverate, nel rispetto della recente disposizione di cui all’articolo 41 del decreto legge n. 5 del 2012.

Il comma 4 prevede che lo svolgimento di manifestazioni in forma temporanea non possa avere durata superiore ai trenta giorni consecutivi, mentre il comma 5 rimane invariato rispetto al precedente testo. 

Agli articoli 11 e 12 della legge regionale n. 14 del 2003 sono apportate mere modifiche formali.

Con la modifica all’articolo 13 della legge regionale n. 14 del 2003, – di cui all’art. 53 - si recepisce la disciplina dettata dal comma 4 dell’articolo 64 del d.lgs. 59 del 2010 per i casi di trasferimento della gestione o della titolarità dell’esercizio di somministrazione per atto tra vivi o a causa di morte.

Le modifiche di cui all’articolo 54, che sostituisce l’articolo 14 della legge regionale n. 14 del 2003, sono volte ad estendere la previsione della durata dell’esercizio anche alle attività soggette a scia.

Con la sostituzione dell’articolo 15 della legge regionale n. 14 del 2003, ad opera dell’articolo 55, si prevede che la disciplina della decadenza, della sospensione e della revoca sia da intendersi riferita ai titoli abilitativi e non più soltanto delle autorizzazioni. Sono inoltre soppresse le parole “gli orari e” di cui al comma 2, con la conseguenza che la previsione della sospensione dell’attività di somministrazione è subordinata al mancato rispetto delle indicazioni operative decise dai Comuni per la tutela degli abitanti delle aree limitrofe e non più all’osservanza degli orari di apertura stabiliti a livello comunale.

La modifica normativa introdotta all’articolo 16 della legge regionale n. 14 del 2003, ad opera dell’articolo 56 è finalizzata ad adeguare la disciplina degli orari di apertura degli esercizi di somministrazione al principio di liberalizzazione contenuto di cui all’articolo 3 del d.l. 223 del 2006, esteso – per effetto dell’articolo 31, comma 1, del d.l. 201 del 2011 - a tutti i comuni non necessariamente inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d’arte. La modifica introdotta all’articolo 16 sopprime l’obbligo di osservanza dei turni di apertura per gli esercizi di somministrazione.

Le modifiche introdotte all’articolo 17 ed all’articolo 18 – ad opera degli articoli 57 e 58 del progetto di legge - sono di mero aggiornamento normativo.

Con la modifica normativa apportata all’articolo 19 della legge regionale n. 14 del 2003 ad opera dell’articolo 59 è stato sostituito il titolo autorizzativo con il titolo abilitativo. Trattasi quindi di modifiche terminologiche che tengono conto della previsione della scia.

Capo II - Modifiche alla legge regionale 5 luglio 1999, n. 14 (Commercio in sede fissa)

Il Capo II del Titolo V introduce modifiche alla legge regionale 5 luglio 1999, n. 14 che costituisce l’importante legge generale di disciplina del Commercio in sede fissa al fine di renderlo massimamente conforme alla direttiva 2006/123/CE relativa alla libera circolazione dei servizi.

Inoltre le modifiche introdotte sono nell’ottica di adeguare l’ordinamento regionale ai principi generali esplicitati all’articolo 31, comma 2, del decreto-legge n. 201 del 6 dicembre 2011 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito con modificazioni dalla legge n. 214 del 22 dicembre 2011, che così recita : “Secondo la disciplina dell'Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali. Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle prescrizioni del presente comma entro il 30 settembre 2012, potendo prevedere al riguardo, senza discriminazioni tra gli operatori, anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali”.

Secondo la prevalente interpretazione data alla disposizione statale, sia dal Ministero dello Sviluppo economico sia dall’Autorità garante della Concorrenza e del Mercato, il legislatore nazionale - per garantire la più ampia applicazione del principio di libera concorrenza al settore del commercio – avrebbe così sancito il principio generale della libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali, riconoscendo la possibilità di introdurre limiti all’esercizio delle attività commerciali (fino ad arrivare all’interdizione dell’insediamento di attività produttive e commerciali) solo laddove sia effettivamente necessario tutelare interessi generali specificamente individuati, quali la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali, purché nel rigoroso rispetto dei principi di necessità, proporzionalità e non discriminazione.

In particolare, l’articolo 60 modifica l’articolo 1, comma 2, lettera b) sopprimendo le parole “ed equilibrio”, che fanno riferimento ad un concetto non compatibile con la citata direttiva 2006/123/CE, che prevede una ampia liberalizzazione che non si concilierebbe con un ruolo pubblico regolatorio di questo genere.

L’articolo 61 modifica ampie parti dell’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 1999, con le finalità di adeguamento ricordate. Sono infatti espunti concetti come: “programmazione”, “pianificare”, “equilibrato sviluppo”, mentre viene inserita la previsione della definizione di “criteri, ai fini della pianificazione delle grandi strutture di vendita finalizzati a contenere l’uso del territorio e assicurare le compatibilità ambientali e della mobilità sostenibile” (che sono finalità certamente compatibili con la normativa europea, oltre che nazionale).

L’articolo 62 detta la disciplina di prima applicazione chiarendo che a far data dall’entrata in vigore della legge di modifica cessano di avere applicazione tutte le disposizioni della pianificazione provinciale che prevedono limiti quantitativi, anche temporanei, allo sviluppo di determinate tipologie distributive.

TITOLO VI - MODIFICA DELLA DISCIPLINA DELLE STRUTTURE RICETTIVE DIRETTE ALLA OSPITALITA’

Il Titolo VI, nell’ambito dell’azione regionale di promozione delle iniziative volte all’espansione della filiera turistica e della cantieristica nautica, nonché nella promozione delle aggregazioni tra operatori economici, prevede l’istituzione, all’interno del territorio regionale, di una nuova tipologia di struttura ricettiva: la “marina resort”.

La previsione della nuova tipologia avviene attraverso la modifica – ad opera degli articoli 64 e 65 del progetto di legge -dell’articolo 4 della legge regionale 28 luglio 2004, n. 16 recante la “Disciplina delle strutture ricettive dirette all’ospitalità”, nonché attraverso l’inserimento – all’articolo 6 della citata legge regionale – della definizione di “marina resort” quale struttura organizzata per la sosta e il pernottamento di turisti all’interno delle unità da diporto, ormeggiate nello specchio acqueo di porti e porticcioli appositamente attrezzato.

L’articolo 65 demanda poi demanda a successivo atto della Giunta regionale, da adottarsi entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge, la definizione di caratteristiche, requisiti e modalità di esercizio che la nuova tipologia ricettiva deve possedere ai fini dell’apertura, gestione e classificazione.

TITOLO VII - ULTERIORI DISPOSIZIONI PER L’ADEGUAMENTO DELL’ORDINAMENTO REGIONALE ALLA NORMATIVA DELL’UNIONE EUROPEA E PER LA SEMPLIFICAZIONE DI SPECIFICI PROCEDIMENTI

Capo I - Modifiche alla legge regionale 4 agosto 1992, n. 32 relativa alla disciplina dell'attività di estetista

La Legge regionale n. 32/1992 “Norme di attuazione della legge 4 gennaio 1990, n. 1, per la disciplina dell’attività di estetista”, all’art. 2, comma 4, prevede il rilascio di una certificazione per l’accesso al corso di abilitazione per estetista, da parte delle Commissioni Provinciali per l’Artigianato (CPA). A seguito dell’entrata in vigore della Legge regionale n. 1/2010 e della soppressione delle CPA, il Servizio regionale competente in materia di artigianato ha assunto tale funzione di attestazione.

La D.G.R. n. 1566 del 29/10/2012, recante nuove disposizioni per la formazione dell’acconciatore, al punto 6) del dispositivo prevede che “…la verifica dei requisiti di accesso al corso di formazione teorica di cui all’art. 3, comma 1, lett. b), della L. 174/2005, della durata di 300 ore, è in capo ai soggetti accreditati attuatori dell’iniziativa formativa, ai quali è assegnato anche il compito dei controlli sulla documentazione e sulle dichiarazioni sostitutive di certificazione rese dagli utenti.”.

La L. R. n. 12 del 2003, “Norme per l'uguaglianza delle opportunità di accesso al sapere, per ognuno e per tutto l'arco della vita, attraverso il rafforzamento dell'istruzione e della formazione professionale, anche in integrazione tra loro”, ha previsto – all’articolo 5 - che “1. Ogni persona ha diritto ad ottenere il riconoscimento formale e la certificazione delle competenze acquisite. Il riconoscimento può essere utilizzato, anche in ottemperanza alle disposizioni comunitarie, per conseguire un diploma, una qualifica professionale o altro titolo riconosciuto. A tal fine la Regione promuove accordi con le componenti del sistema formativo e con le parti sociali per la definizione di procedure per il riconoscimento, la certificazione e l'individuazione degli ambiti di utilizzazione delle diverse competenze, nonché per il riconoscimento delle competenze acquisite nel mondo del lavoro, utilizzabili come crediti per i percorsi formativi.

2. Titolari del potere di riconoscimento e certificazione sono i soggetti formativi del sistema. Gli organismi di formazione professionale accreditati trasmettono al sistema informativo regionale, di cui all'articolo 16, le certificazioni rilasciate al fine della costituzione del relativo repertorio.”

Questa disposizione generale prevista dal comma 2 dell’articolo 5 della legge regionale n. 12 del 2003 per quanto riguarda l’accesso ai corsi di 300 ore per estetista è attualmente derogata da quanto disposto dalla vigente legge regionale n. 32 del 1992, laddove assegna la funzione di certificazione alle soppresse CPA.

Per poter uniformare le procedure previste per l’accesso ai corsi di 300 ore per estetisti ed acconciatori (per i quali sono stabiliti requisiti d’ingresso assolutamente analoghi) si rende opportuno procedere ad una modifica della L.R. n. 32/1992, così conseguendo una significativa semplificazione e de-certificazione, in attuazione di quanto previsto dal D.P.R. 445/2000.

              In termini di benefici sostanziali per gli utenti che scaturirebbero da tale modifica, si possono prevedere:

-          una maggiore celerità e semplificazione della procedura di accertamento, in quanto gli interessati non dovrebbero più rapportarsi con tre Enti diversi (CCIAA, Regione, Soggetti attuatori della formazione professionale);

-          benefici in termini di minor costo dell’istruttoria, per esempio con l’eliminazione delle marche da bollo da apporre sull’istanza e sul successivo certificato e diritti di segreteria spettanti alle CCIAA che ricevono l’istanza;

-          migliore integrazione della procedura all’interno del Sistema regionale di formalizzazione e certificazione delle competenze (SRFC), così come definito ed adottato con delibera di GR n. 530/06 ed integrato/modificato con delibera di GR n. 739/2013;

In questa sede, appare opportuno sottolineare come la modifica proposta risulti pienamente in linea con quanto indicato dalla “Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno”, laddove si sottolinea la necessità di provvedere alla massima semplificazione possibile delle procedure, in particolare al capo II, dedicato alla semplificazione amministrativa ed all’art. 5, vertente sulla semplificazione delle procedure.

E’ inoltre da sottolineare come le modifiche legislative proposte siano pienamente inquadrabili nel contesto degli obiettivi di semplificazione, de-certificazione e de-materializzazione, individuati dalla L.R. n. 18/2011, recante “Misure per l’attuazione degli obiettivi di semplificazione del sistema amministrativo regionale e locale. Istituzione della sessione di semplificazione”, oltre che da altre normative di livello statale.

Contestualmente alla modifica sopra illustrata, appare opportuno procedere alle seguenti abrogazioni:

-          del comma 5, art. 2, L.R. 32/1992, che richiama una funzione delle soppresse CPA, che a seguito del D. Lgs. 147/2012 è ora esercitata dai SUAP nell’ambito della procedura SCIA;

-          del punto c), comma 4, art. 3, L.R. 32/1992, che prevede la designazione da parte delle CPA di un componente della Commissione nominata dalla Provincia, al fine della valutazione delle domande di partecipazione e dei requisiti per l’ammissione a corsi di aggiornamento e riqualificazione professionale, in quanto a seguito della soppressione della CPA, tale designazione non ha più avuto luogo.

Illustrazione dell'articolato

L’articolo 66 modifica l’articolo 1 della legge regionale n. 32 del 1992 eliminando i riferimenti alla “formazione”, “specializzazione”, “aggiornamento” e “riqualificazione”, (mentre viene mantenuto il riferimento alla qualificazione professionale) cui sono diretti gli interventi -previsti legge statale n. 1 del 1990 di disciplina dell’attività di estetista- demandati all’attuazione della Regione.

L’articolo 67 sostituisce l’articolo 2 della legge regionale n. 32 del 1992, il quale era originariamente rubricato “Qualificazione e specializzazione professionale” e la cui rubrica diviene ora “Qualificazione professionale”.

Il comma 1 dell’articolo 2 della legge regionale n. 32 del 1992 risultava non più attuale in quanto citava in materia di formazione professionale l’abrogata legge regionale n. 19 del 1979. Il novellato comma 1 richiama ora invece la vigente legge regionale n. 12 del 2003, recante disciplina in materia di istruzione e formazione professionale e rimanda al rispetto dei principi e delle disposizioni in essa contenuti e delle relative disposizioni attuative.

              Il comma 2 è sostituito da una nuova formulazione che demanda a specifici atti di Giunta Regionale l’applicazione della legge statale per quanto riguarda la formazione e gli esami finalizzati alla qualificazione professionale in materia di attività di estetista.

Il comma 3 del testo sinora vigente dell’articolo 2 è soppresso contenendo esso un mero richiamo della legislazione statale e risultando superfluo specificare che i programmi per lo svolgimento dei corsi ed i programmi dell’esame teorico-pratico sono approvati dalla Giunta regionale, in quanto nel nuovo comma 2 tale competenza della Giunta regionale è sancita espressamente.

              Il comma 4 viene abrogato in quanto stabiliva una procedura di accertamento dei requisiti professionali per l’ammissione ai corsi superata da successive disposizioni legislative statali e regionali, quali ad esempio la legge regionale n. 1 del 2010, che ha soppresso le Commissioni provinciali per l’artigianato (CPA).

In un’ottica di semplificazione amministrativa e di uniformità delle procedure per l’ammissione ai corsi di abilitazione da estetista con quelle in vigore per l’accesso ai corsi per l’abilitazione alla professione di acconciatore (per i quali sono stabiliti requisiti d’ingresso analoghi) si è ritenuto opportuno procedere ad un aggiornamento della L.R. n. 32/1992, rendendo possibile l’omogeneizzazione delle disposizioni vigenti, conseguendo significativi risultati in termini di celerità della procedura, semplificazione e dematerializzazione degli adempimenti.

L’abrogazione del comma 4 è quindi propedeutica all’adozione, tramite deliberazione della Giunta regionale, di una procedura semplificata di accertamento dei requisiti per l’ammissione ai corsi di 300 ore, allineandola a quanto già previsto per gli analoghi corsi per acconciatori, producendo effetti positivi a vantaggio degli utenti interessati, in termini di maggior semplificazione della richiesta di ammissione ai corsi di formazione.

              Anche il comma 5 vigente risulta abrogato integralmente in quanto, oltre alla già citata soppressione delle Commissioni Provinciali Artigianato, operata dalla citata legge regionale n. 1 del 2010 la certificazione della qualificazione conseguita dagli esercenti l’attività di estetista non è più rilasciata in forma cartacea, come avveniva in passato.

A seguito all’entrata in vigore del decreto legislativo n. 147/2012 - ed ai sensi della successiva Circolare interpretativa del Ministero dello Sviluppo Economico n. 3656/C del 12/09/2012-, il possesso dei requisiti professionali è ora dichiarato in sede di Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) da presentare al Comune nel cui territorio si intende avviare l’attività di estetista o dove è già svolta tale attività e si intenda comunicare il nominativo di un Responsabile Tecnico, in possesso della qualifica professionale.

Il comma 6 dell’articolo 2 è sostanzialmente confermato nella sua formulazione originaria (nuovo comma 2 dell’articolo 2 come sostituito), la quale risulta legittimata dalla competenza regionale in materia di artigianato e di formazione professionale, ai sensi dell’art. 117 della Costituzione. Il comma in parola equipara, agli effetti delle disposizioni in materia di qualificazione professionale di cui ai precedenti commi, i soci partecipanti ed i collaboratori familiari di imprese di estetista ai dipendenti delle medesime imprese. Tale equiparazione risulta coerente con il dettato della legge statale n. 1 del 1990 di disciplina dell’attività di estetista ed è analoga a quanto disposto in materia di attività di acconciatore dall’art. 3, comma 3, della legge n. 174/2005, ove si specifica che il periodo di inserimento ai fini della maturazione dell’esperienza professionale, propedeutica all’accesso ai corsi di qualificazione professionale, consiste in un periodo di attività lavorativa qualificata, svolta in qualità di titolare dell’impresa o socio partecipante al lavoro, dipendente, familiare coadiuvante o collaboratore coordinato e continuativo.

I commi 7, 8, 9 e 10 dell’articolo 2 vengono invece integralmente abrogati, in quanto relativi a esami e commissioni d’esame la cui disciplina faceva riferimento all’abrogata legge regionale n. 19 del 1979 in materia di formazione professionale e che non risultavano pertanto più conformi alla disciplina dettata dai vigenti atti di Giunta Regionale dai quali la materia risulta complessivamente disciplinata, ai sensi della vigente L.R. n. 12/2003.             

L’articolo 68 modifica l’articolo 3 (Aggiornamento e riqualificazione professionale) della legge regionale n. 32 del 1992 abrogandone i commi 1, 2, 3, 4 e 6 del medesimo. Anche tale modifica si è resa necessaria alla luce dell’intervenuta abrogazione della legge regionale n. 19 del 1979 in tema di formazione professionale, materia ora disciplinata dalla L.R. n. 12/2003 e dagli atti amministrativi regionali in materia di organizzazione dei corsi e relative commissioni d’esame.

Il comma 6 dell’originario articolo 3 della legge regionale n. 32 del 1992 resta invece immutato e continua a prevedere che i partecipanti ai corsi di specializzazione o di riqualificazione siano sottoposti al termine dei medesimi ad un esame teorico-pratico. Trattasi di statuizione di un orientamento interpretativo consolidato di equiparazione ai mestieri affini all’attività di estetista delle attività di abbronzatura e sauna, ai fini dell’applicazione delle disposizioni dell’art. 8, comma 7 della legge statale n. 1 del 1990.

L’articolo 69 sostituisce l’articolo 5 (Regolamenti comunali) della legge regionale n. 32 del 1992.

La modifica dell’art. 5 della L.R. n. 32/1992 è richiesta dall’adeguamento dell’ordinamento regionale al recepimento statale della Direttiva servizi ed in particolare alle previsioni di cui all’articolo 78, concernente l’attività di estetista, del D.lgs. 59/2010, il quale prevede per l’esercizio dell’attività di estetista la presentazione allo Sportello Unico Attività Produttive (SUAP) della dichiarazione di inizio attività ai sensi dell’articolo 19  della n. 241 del 1990 (ora SCIA).

I comuni, nell’ambito della loro potestà regolamentare, nelle materie ad essi assegnate in base all’articolo 7 del D. lgs. n. 267/2000 adottano i relativi regolamenti.

Nell’ambito della disciplina degli sportelli unici l’articolo 5 del D.P.R. n. 160/2010 dispone in merito agli effetti della segnalazione di inizio attività.

La proposta di riformulazione dell’art. 5 della L.R. 32/92 è pertanto in sintonia con le citate disposizioni e prevede che i Comuni disciplinino con apposito regolamento le attività di estetista- ivi compresi tutti gli istituti di bellezza comunque denominati – e che alla disciplina di tale regolamento siano soggette tutte le imprese –individuali o in forma societaria – che esercitano tale attività.

La versione del nuovo art. 5 della L.R. n. 32/1992 fa chiarezza in materia di regolamenti comunali in tema di estetica riprendendo la formulazione attuale dell’art. 1 della L. n. 161 del 1963, riguardante la disciplina dell'attività di barbiere, parrucchiere ed affini (la legge medesima definiva mestieri “affini” a quelli di barbiere e parrucchiere le attività di estetista, truccatore etc.,..).

Il citato articolo 1 della legge n. 161/1963 stabilisce che “I comuni sono tenuti a disciplinare  con apposito  regolamento le attività di barbiere, di parrucchiere per uomo e donna e mestieri affini, ivi compresi tutti gli istituti di bellezza comunque denominati..”.

La legge del 1963, nonostante modifiche ed abrogazioni intervenute nel tempo, dispone tuttora esistente il potere regolamentare comunale in materia di attività di estetica e tale scelta è in armonia con quanto stabilito dalla legge n. 1 del 1990 (Disciplina dell'attività di estetista) che, all’articolo 5, comma 1, prevede la sussistenza dei regolamenti dei Comuni.

Capo II - Gestione dei boschi e della vegetazione arborea e arbustiva nelle aree di pertinenza idraulica

Relazione

Le norme previste nel Capo II del Titolo VII della presente legge sono volte ad assicurare il coordinamento delle misure finalizzate alla riduzione del rischio idraulico con le esigenze di tutela e valorizzazione dei boschi e della vegetazione arborea ed arbustiva nelle aree di pertinenza idraulica, la cui gestione compete alla Regione ai sensi del decreto legislativo n. 112 del 1998. A tale fine, in particolare è previsto che gli interventi selvicolturali di manutenzione della vegetazione per finalità di sicurezza idraulica nelle aree demaniali siano realizzati nell’ambito di un adeguato quadro di programmazione e con modalità gestionali che garantiscano nel contempo il rispetto delle risorse tutelate e dei principi di efficacia, economicità, parità di trattamento e concorrenza. Le norme introdotte con il Capo II disciplinano distintamente l’aspetto della programmazione degli interventi e quello della loro realizzazione.

L’articolo 71 contiene una norma generale che individua le finalità del Capo in esame e la normativa dell’Unione Europea a cui si fa riferimento. In particolare, le norme considerate si pongono in coerenza con gli obiettivi indicati nella Comunicazione della Commissione Europea del 3 maggio 2011 “La nostra assicurazione sulla vita, il nostro capitale naturale: strategia dell'UE sulla biodiversità fino al 2020”, in particolare con l’obiettivo 3, lettera b), relativo ai piani di gestione forestale.

L’articolo 72 individua il sistema di programmazione degli interventi di manutenzione dei boschi e della vegetazione arborea e arbustiva nelle aree di pertinenza idraulica, ampliando i contenuti dei provvedimenti di programmazione già previsti dalla legge regionale n. 30 del 1981, che per le aree di cui trattasi competono alla Regione, rinviando ad apposite linee guida e atti regionali la definizione di ulteriori aspetti tecnici e organizzativi. I commi 4 e 5 individuano la Regione quale ente competente all’approvazione dei programmi di cui trattasi, riferiti ad ambiti territoriali corrispondenti a bacini idrografici o aree omogenee, e la conferenza di servizi quale modalità di confronto con le altre amministrazioni interessate e per l’acquisizione degli atti di assenso necessari. Inoltre, per dare attuazione uniforme a quanto previsto dall’art. 28, comma 6, della legge regionale n. 24 del 2011 (Riorganizzazione del Sistema regionale delle aree protette e dei siti della Rete natura 2000 e istituzione del Parco regionale dello Stirone e del Piacenziano), il comma 5 precisa che in relazione ai programmi suddetti la valutazione di incidenza di cui alla direttiva 92/43/CEE è effettuata dalla Regione.

L’articolo 73 riconduce la realizzazione degli interventi di cui all’articolo 72 alle modalità e agli istituti ammessi dalla normativa statale e regionale vigente, individuando gli strumenti dell’appalto o della concessione a seconda delle finalità e delle caratteristiche dei casi concreti, comunque nel rispetto dei principi di proporzionalità e concorrenza di derivazione comunitaria.

Rispetto alla disciplina contenuta negli articoli 72 e 73, l’articolo 74 individua le necessarie norme transitorie e finali, in particolare facendo salvi i casi di lavori necessari per ragioni di urgenza o somma urgenza ai sensi della normativa vigente.

Capo III - Ulteriori disposizioni per la razionalizzazione di specifici procedimenti

Nel capo in questione sono contenute misure di carattere misto finalizzate a meglio regolare alcuni procedimenti sia al fine della migliore attuazione di normativa dell’Unione europea, sia al fine di razionalizzare e semplificare alcuni procedimenti specifici.

La modifica, contenuta nell’articolo 75, della legge regionale n. 9 del 2002 (Disciplina dell'esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di zone di mare territoriale) ha lo scopo di ridurre la frammentazione amministrativa prodotta da alcune norme statali che hanno attribuito e disciplinato funzioni di tutela ambientale a livello territoriale senza tuttavia coordinarsi tra loro.

La modifica del decreto legislativo 24 giugno 2003, n. 182 (Attuazione della direttiva 2000/59/CE relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi ed i residui del carico) ad opera del decreto-legge n. 135 del 2009, convertito in legge n. 166, ha attribuito alle regioni, d’intesa con le autorità marittime, la competenza circa la pianificazione e l’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti nelle aree portuali non statali.

La giurisprudenza della Corte costituzionale (v. sentenze nn. 159/2012 e 187/2011) ha dato una lettura rigida di questo impianto, negando alle regioni il potere di decentrare ulteriormente queste funzioni, dato che è interessata la materia ambientale, sottoposta dalla Costituzione a potestà normativa esclusiva dello Stato (art. 117, comma secondo, lettera s).

Questo ambito dell’ordinamento statale mal si concilia con quello relativo ad altre due fonti giuridiche statali, la legge n. 84 del 1994 (Riordino della legislazione in materia portuale) e il d.lgs. n. 112 del 1998 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).

E da questo mancato coordinamento normativo a livello statale discende la frammentazione di funzioni che la presente proposta di modifica legislativa mira a ricomporre.

La legge regionale n. 9 del 2002, infatti, ha disciplinato, sulla base delle competenze legislative di cui all'art. 117 della Costituzione, l'esercizio delle funzioni amministrative connesse alla gestione del demanio marittimo conferite alle regioni dalla lettera l) del comma 2 dell'art. 105 del decreto legislativo n. 112 del 1998, decentrando alcune di queste funzioni a livello comunale in quanto ritenuto il livello territoriale di governo più adeguato (art. 3).

Si pensi in particolare al rilascio, il rinnovo, la modificazione e la revoca delle concessioni inerenti i porti di interesse regionale e subregionale (lettera c).

Ne discende che oggi in Emilia-Romagna l’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti nei porti regionali spetta alla Regione, mentre la concessione delle aree su cui devono svolgersi tali operazioni rimane in capo ai comuni.

La proposta di aggiungere una lettera all’elenco di cui al citato art. 2 (con la conseguente modifica dell’art. 3) risponde alla necessità di ridurre la frammentazione amministrativa prodotta dalla modifica del d.lgs. n. 182 del 2003 di cui sopra.

Va peraltro rammentato che la citata legge n. 84 del 1994, su cui il d.lgs. n. 182 del 2003 è andato a incidere – senza tuttavia ricercare la totale compatibilità – non dava luogo a simili frammentazioni, poiché sia la concessione delle aree sia quella del servizio spettavano all’autorità marittima.

Tutto ciò premesso, si rende necessario per il legislatore regionale introdurre la lettera e-bis) nel comma 1 dell’art. 2 della l.r. n. 9 del 2002, al fine di precisare che le funzioni di concessione del demanio marittimo relative alle aree individuate da ogni piano di raccolta dei rifiuti portuali spettano alla Regione, ferma restando la competenza comunale per il rilascio delle concessioni di demanio marittimo di cui al successivo art. 3, comma 3, lettera c).

L'articolo 76 del presente progetto di legge regionale contiene norme collegate alla disciplina introdotta nell'ordinamento regionale con gli articoli 53 e 54 della legge regionale n. 15 del 2013.

Gli articoli citati hanno recepito alcune disposizioni dell'ordinamento europeo in materia di valutazione d'impatto ambientale (VIA) e relativa eventuale procedura di verifica (screening), in seguito alla pronuncia con cui la Corte costituzionale (sentenza n. 93/2013) aveva dichiarato illegittime alcune norme della legislazione marchigiana in materia. L’effetto di tale pronuncia si era infatti riverberato sull’intero territorio nazionale, coinvolgendo non soltanto altri legislatori regionali ma anche il legislatore statale, che di fatto risultava inadempiente rispetto alla disciplina comunitaria di riferimento, come del resto risulta dalla procedura d’infrazione comunitaria n. 2009/2086 concernente “Direttiva 85/337/CEE Valutazione d’Impatto ambientale – Non conformità delle disposizioni nazionali che disciplinano la verifica di assoggettabilità a VIA (screening)”.

Nel merito, gli articoli 53 e 54 citati, hanno adeguato l’ordinamento regionale alle previsioni delle fonti comunitarie relative a criteri e soglie cui le pubbliche amministrazioni devono attenersi per decidere se attivare le procedure di screening e VIA.

L’articolo 76 del p.d.l.r. detta la disciplina transitoria concernente le procedure di screening e VIA che erano già state avviate al tempo in cui gli articoli 53 e 54 sono entrati in vigore. La scelta fatta dal legislatore dell’Emilia-Romagna con l’articolo 76 dà priorità al principio di semplificazione amministrativa, oltre che di ragionevolezza: data la loro complessità, sarebbe irragionevole che le procedure in questione risultassero inutilmente svolte a causa dell’applicazione dei nuovi criteri e delle nuove soglie contenuti negli articoli 53 e 54.

L’intervento che si propone di apportare con l’articolo 77 (modifiche all’articolo 20 della legge regionale n. 24 del 2001) riguarda il comma 3 dell’articolo 20 della legge regionale 8 agosto 2001, n. 24 (Disciplina generale dell’intervento pubblico nel settore abitativo), recentemente modificato dall’articolo 17 della legge regionale 13 dicembre 2013, n. 24 (Modifiche alla legge regionale 8 agosto 2001, n. 24 “Disciplina generale dell’intervento pubblico nel settore abitativo”).

In particolare, il comma 1 dell’articolo 17 della legge regionale n. 24 del 2013, che sostituisce il comma 3 dell’articolo 20 della legge regionale n. 24 del 2001, dispone che per gli alloggi realizzati in attuazione della legge n. 52 del 1976 (ossia a favore del personale civile e militare della pubblica sicurezza, dell’Arma dei carabinieri, ecc.), la disciplina dettata dalla stessa legge sulle modalità e sui criteri di assegnazione degli alloggi si applichi limitatamente ad un periodo massimo di 12 mesi dalla disponibilità di detti alloggi.

Rispetto a tale intervento novellistico, sono emerse alcune criticità, sollevate dal Ministero dell'Interno, legate alla giurisprudenza costituzionale (sent. 417 del 1994; sent. 217 del 1988) secondo la quale gli alloggi previsti dalla legge statale sono alloggi di servizio e che quindi si differenziano dalla destinazione propria di quelli di edilizia residenziale pubblica, che hanno finalità sociali. Ad avviso del Ministero, quindi, tale disposizione della Regione comporterebbe uno sconfinamento in ambiti rimessi, dall’articolo 117, secondo comma, lettera g) della Costituzione, alla competenza legislativa dello Stato. Ciò ha indotto la Regione ad impegnarsi a rimuovere in via legislativa la clausola “per un periodo di 12 mesi dalla disponibilità degli alloggi,” introdotta dall’articolo 17, comma 1 della legge regionale n. 24 del 2013, ripristinando così, con la proposta normativa in analisi, i contenuti originari del comma 3 dell’articolo 20 della legge regionale n. 24 del 2001.

La disposizione dell’articolo 78 sostanzialmente proroga fino al 31 dicembre 2014 la previsione di decurtazione del dieci per cento, rispetto agli importi risultanti alla data del 30 aprile 2010, di indennità, compensi, gettoni, retribuzioni o altre utilità comunque denominate corrisposte ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali delle aziende e di enti strumentali dipendenti dalla Regione. Tale previsione era stata disposta dal comma 3 dell’art. 6 del decreto-legge 31 maggio 2010, n.78 fino al 31 dicembre 2013 e in questi termini era stata recepita dall’art. 48, comma 3, della legge regionale 23 dicembre 2010, n.14. Poiché il comma 3 dell’articolo 6 del citato decreto-legge è stato modificato dall'articolo 1, comma 10, del decreto-legge 30 dicembre 2013, n. 150 e la previsione di decurtazione in esso contenuta è stata prorogata fino al 31 dicembre 2014, si è reso necessario recepire tale proroga con l’articolo proposto. Ciò consente la migliore attuazione di una normativa di notevole rilievo nell’ordinamento europeo.

              Le modifiche introdotte con l’articolo 79 costituiscono adeguamento della normativa sul sistema statistico regionale al fine di renderne più chiaro il ruolo.

In coerenza con i criteri adottati dalla Commissione Europea per la programmazione Europa 2020, in cui sono dettagliati gli aspetti informativi necessari alle valutazioni, vengono infatti ulteriormente specificate le modalità di conduzione dell’attività statistica regionale. La modifica normativa proposta ha lo scopo di individuare le materie strategiche per l’impostazione dell’attività del Sistema Statistico regionale. In particolare, vengono citate le basi statistiche riferite alla popolazione, che consentono di ricavare informazioni sui residenti per età e sesso, gli stranieri e le famiglie; tutte informazioni necessarie alla programmazione dei servizi. Analogamente, risultano fondamentali i dati sul sistema socio economico (imprese, indicatori macroeconomici, etc.) e del territorio (infrastrutture, ambiente, etc.) utili per i confronti a livello nazionale ed europeo.

L’articolo 80 riguarda l’istituto della “diffida” relativa alle sanzioni amministrative e costituisce anche un completamento di quanto previsto, in materia di sanzioni relative al settore dell’energia, nel Titolo II del progetto di legge in esame. Su istanza di alcuni settori regionali, in particolare quelli competenti in materia di energia e turismo, è emersa l’esigenza di estendere ad ulteriori fattispecie l’applicazione della diffida amministrativa, attualmente applicabile nei procedimenti sanzionatori di competenza regionale disciplinati nei settori riguardanti il commercio, la somministrazione di alimenti e bevande, l'esercizio di attività di artigianato a contatto con il pubblico, il divieto di fumo, nonché nelle fattispecie sanzionatorie previste dai regolamenti comunali, così come previsto dall’articolo 7 bis della legge regionale 28 aprile 1984, n. 21 (Disciplina dell'applicazione delle sanzioni amministrative di competenza regionale).

Gli approfondimenti tecnici che sono derivati da tale proposta, hanno portato all’elaborazione dell’articolo 25-quinquiesdecies (“sanzioni”) della legge regionale n. 26 del 2004 - introdotto ad opera dell’articolo 4 del progetto di legge comunitaria in commento-  e dell’articolo 23 della legge regionale n. 7 del 2003 – come sostituito ad opera dell’articolo 41 del progetto medesimo, contenuti rispettivamente nel titolo II e nel titolo IV, con i quali, appunto, si propone l’estensione dell’istituto della diffida amministrativa ai settori in oggetto.

Ai fini del coordinamento dei contenuti innovativi dei citati articoli con la disciplina regionale attualmente vigente in materia di sanzioni amministrative di competenza regionale, si propone quindi, con l’articolo 80, di modificare l’articolo 7 bis della legge regionale n. 21 del 1984, estendendo la possibilità di applicare l’istituto della diffida amministrativa ad ulteriori e nuove fattispecie di procedimenti sanzionatori, anche in ossequio ai principi contenuti nel documento di “Linee guida in materia di Controlli ai sensi dell’ art. 14, comma 5 del decreto legge 9 febbraio 2012, n. 5 convertito in legge 4 aprile 2012, n. 35”, del 24 gennaio 2013 approvato sulla base dell’Intesa perfezionata in Conferenza unificata.