demetra

RELAZIONE

Premessa

L’ordinamento contabile, disciplinato con la L.R. 15 novembre 2001, n. 40, assegna all’assestamento di bilancio le funzioni di aggiornare i residui attivi e passivi, la giacenza di cassa e il saldo finanziario sulla base delle risultanze contabili dell’esercizio precedente. Perciò si procede, su tale base, a rideterminare i valori della giacenza di cassa, del risultato di amministrazione e dei residui attivi e passivi.

Inoltre, con l’assestamento si può procedere ad ulteriori variazioni che si rendano opportune in relazione all’andamento della gestione, nel rispetto dei vincoli di equilibrio che presiedono alla formazione del bilancio di previsione. L’assestamento non può essere quindi considerato mero fatto tecnico di aggiornamento dei dati che derivano dal conto consuntivo, ma rappresenta anche un momento di valutazione complessiva delle dinamiche delle risorse e delle spese intervenute nella prima parte dell’anno e di rinnovata attenzione alla gestione del bilancio mediante la quale vengono perseguiti gli obiettivi di governo prefissati. Attraverso l’assestamento, quindi, debbono essere operate quelle rettifiche e quelle integrazioni alle previsioni delle entrate e delle spese, con riferimento sia alla competenza, annuale e pluriennale, sia alla cassa, necessarie al fine di aderire alle esigenze emerse nel corso dei primi mesi di gestione, aggiornando i profili finanziari delle politiche da perseguire, in coerenza dei mutamenti del quadro delle risorse disponibili.

In tale contesto l’assestamento esplica, di conseguenza, anche una funzione di adeguamento nel corso della gestione e si pone come componente della manovra di bilancio, essendo chiamato a svolgere una funzione ricognitiva delle tendenze in atto.

La situazione dell’economia nazionale e regionale

              L’andamento dell’economia nazionale e regionale si inserisce in uno scenario mondiale in leggera ripresa e con una riduzione dei rischi negativi. Nel 2014 si assisterà ad una moderata crescita del commercio mondiale, contrariamente al 2013 in cui l’incremento era stato piuttosto lento. Il prodotto interno mondiale dovrebbe passare dal 2,9 per cento del 2013 al 3,6 per cento nel 2014.

              Nell’area euro si dovrebbe assistere ad una crescita dell’1,0 per cento dopo una recessione dello 0,4 per cento e si stima che tutti i paesi membri beneficeranno di questa tendenza positiva. L’Italia nel 2014 dovrebbe avere una lieve ripresa stimata in circa lo 0,8 per cento, segnando così l’uscita dalla recessione dell’anno precedente.

              Nonostante alcuni segnali incoraggianti verificatisi nei primi mesi del 2014, che hanno portato l’agenzia Moody’s a rivedere l’outlook per l’Italia da negativo a stabile, il quadro economico nazionale rimane comunque piuttosto fragile. Da un lato si sono registrati il miglioramento dei mercati finanziari, la crescita moderata della produzione industriale (anche se con consistenti differenze tra categorie di imprese e tra aree territoriali), l’aumento degli ordini dall’estero, il miglioramento - seppur molto lento - delle condizioni del credito, la graduale crescita della spesa  per investimenti e il sostegno alle attività imprenditoriali derivante dall’accelerazione dei pagamenti dei debiti commerciali delle Amministrazioni Pubbliche; d’altro canto però permangono ancora aspetti estremamente critici come la debolezza dei consumi interni, le difficili condizioni sul mercato del lavoro, la disinflazione che ha colpito l’Italia in linea con quanto accaduto nell’area dell’euro e che si stima potrebbe protrarsi fino al 2016, rendendo più difficoltoso il riassorbimento degli squilibri e dell’indebitamento nei paesi dell’area. I principali osservatori economici sono concordi nel ritenere che si possa parlare di ripresa ma che si tratti di miglioramenti molto moderati, graduali e che sia necessario un loro consolidamento attraverso politiche economiche in grado di sostenere la fiducia di imprese e famiglie, di perseguire la realizzazione delle riforme e la riduzione del peso del debito sul PIL.

              Per quanto riguarda nello specifico la nostra Regione, secondo i dati di Unioncamere Emilia-Romagna l’economia regionale dovrebbe evolversi in modo leggermente migliore rispetto a quanto prospettato a livello nazionale; tuttavia anche per l’Emilia-Romagna sono state riviste al ribasso alcune stime, come quella della  crescita attesa per il 2014 che è stata lievemente ridotta da +1,1 per cento a +1,0 per cento. Nel 2014 ci si aspetta una ripresa della domanda interna (+0,6 per cento) dopo la flessione dell’1,9 per cento nel 2013. In particolare i consumi delle famiglie nel 2014 dovrebbero far registrare un’inversione di tendenza con un aumento dello 0,4 per cento dopo una flessione del 2,2 per cento nel 2013. Gli investimenti fissi lordi delle imprese dovrebbero far segnare un +1,8 per cento, quindi una pronta ripresa dopo l’ulteriore diminuzione del 2,9 per cento nel 2013. Nonostante ciò, siamo comunque ancora lontanissimi dai livelli di accumulazione raggiunti prima della crisi. Nel 2014 gli investimenti saranno inferiori del 26,0 per cento rispetto a quelli del 2006.

              Nel 2014 si prevede un aumento delle esportazioni regionali del 2,6 per cento, superiore al dato nazionale, a riprova dell’importanza che i mercati esteri rivestono per l’economia regionale e della grande capacità delle imprese emiliano-romagnole di operare in modo competitivo su di essi. Tuttavia, l’aumento del dato relativo alle esportazioni viene considerato piuttosto contenuto a causa della debolezza della domanda mondiale.

              Il 2014 dovrebbe essere un anno di ripresa del settore costruzioni (+0,1 per cento), dell’industria in senso stretto (+1,5 per cento), dei servizi (+1,2 per cento) segnando quindi un cambio di rotta rispetto al 2013 in cui tutti i sopraccitati settori avevano registrato un segno negativo. Nonostante ciò, per quanto riguarda soprattutto il settore costruzioni e l’industria, l’indice reale del valore aggiunto a fine anno sarà ampiamente inferiore al livello del precedente massimo del 2007 (-29,6 per cento per le costruzioni, -10,2 per l’industria). Per i servizi il valore aggiunto sarà solo leggermente al di sotto (-2,3 per cento) dei livelli del precedente massimo del 2008.

              Per quanto concerne il mercato del lavoro, la flessione dell’impiego del lavoro nel 2013 in ambito regionale è stata dello 0,9 per cento rispetto all’anno precedente, mentre in ambito nazionale è stata dell’1,7 per cento. Secondo le proiezioni, nel 2014 questa tendenza negativa si invertirà o per lo meno si arresterà determinando un aumento dell’impiego di lavoro anche se molto limitato (+0,3 per cento in Regione, +0,1 per cento a livello nazionale). Questo aumento di attività si tradurrà inizialmente non tanto in una crescita del livello di occupati, quanto in un aumento delle ore lavorate da parte di soggetti già occupati, con un recupero di livelli di produttività. Quindi la riduzione del numero di occupati registrata nel 2013 (-1,6 per cento) proseguirà - nonostante la ripresa - nel 2014 anche se in misura inferiore (-0,4 per cento). Il tasso di occupazione diminuirà dal 44,4 per cento nel 2012 al 43,0 per cento nel 2014 e si assesterà a 3,5 punti percentuali in meno rispetto al livello del 2008. Il tasso di disoccupazione – pari al 2,9 per cento nel 2007 – nel 2013 ha raggiunto l’8,5 per cento e arriverà all’8,8 per cento nel 2014.

              Il 2014 segue un anno di forte recessione, si stima che la riduzione della quota del valore aggiunto industriale avvenuta tra il 2008 e il 2009 sia ormai permanente e strutturale. E’ necessario che la ripresa di cui si sono visti i primi timidi segnali all’inizio di questo anno si consolidi e divenga più ampia. Per arginare i danni della crisi degli anni scorsi, secondo gli osservatori occorre sostenere le imprese con una riduzione dei costi di finanziamento e l’adozione di profonde riforme che mirino a ridurre il peso del debito pubblico e a supportare la competitività del sistema. La ripresa al momento risulta essere ancora molto debole e in balia di vari fattori quali la crescita a livello mondiale e tra i paesi dell’area euro che rendono le stime ad essa relative tuttora soggette a forti rischi di revisione al ribasso.

Le norme finanziarie dello Stato per il 2014: le disposizioni di maggior rilievo per la finanza regionale

Il bilancio di previsione dell’esercizio 2014, approvato con la legge regionale n. 29 del 20 dicembre 2013, è stato predisposto sulla base della situazione a legislazione vigente a tale data; ciò rende necessaria una ricognizione degli accadimenti legislativi e finanziari intervenuti in questo arco temporale, al fine di adeguare le poste di entrata e di spesa a seguito anche delle disposizioni normative statali intervenute nel frattempo. Ci si riferisce, in particolare, a quelle recate dalla Legge di stabilità dello Stato per il 2014 (Legge 27 dicembre 2013, n. 147).

              Le Regioni, nella seduta della Conferenza Unificata del 14 novembre 2013, pur avendo espresso parere favorevole sul disegno di legge di stabilità, hanno evidenziato una serie di problematiche e subordinato il parere all’accoglimento di alcune richieste.

              In primo luogo hanno sottolineato come alcuni stanziamenti risultino incongrui rispetto al fabbisogno, come ad esempio per la “Cassa in deroga”, ed altri ampiamente sottostimati quali il Fondo per la non autosufficienza; il Fondo nazionale per le politiche sociali; il Fondo nazionale per il trasporto pubblico locale; acquisto autobus e materiale rotabile; solo per citare quelli principali.

              L’attenzione delle regioni si è soffermata inoltre sullo sforzo loro richiesto per il raggiungimento degli obbiettivi di finanza pubblica: concorso delle autonomie regionali al miglioramento del saldo netto da finanziare per 800 milioni (560 milioni per le RSO e 240 milioni per le RSS) e riduzione dell’obiettivo programmatico del patto di stabilità (accompagnate da tagli ai trasferimenti dello Stato alle Regioni) pari a 1 miliardo (700 mln RSO; 300 mln RSS) per il 2014 e a decorrere dal 2015 pari a 1,344 miliardi (941 mln RSO e 403 mln RSS). Un simile taglio sull’obiettivo programmatico del patto e l’insostenibile contributo al saldo netto da finanziare si aggiungono ai tagli di trasferimenti (o riversamenti allo Stato) previsti dal DL 95/2012 per 1.050 miliardi nel 2015 e ai tagli delle precedenti manovre dal DL 78/2010 (8,955 miliardi per il 2013). Per quanto riguarda il contributo al saldo netto da finanziare, a legislazione vigente, le Regioni non hanno più trasferimenti statali, continuativi e ricorrenti, da poter ridurre ne consegue che parte delle proprie risorse tributarie dovranno essere versate allo Stato. Tale contributo compromette inevitabilmente gli equilibri dei bilanci regionali (e impedisce di svolgere le politiche regionali). Si richiede di riversare un totale di entrate correnti pari al 6,5% medio con punte prossime al 10% in alcune Regioni. Ne consegue l’impossibilità di reperire nei bilanci regionali anche delle risorse per i cofinanziamenti regionali agli interventi finanziati dall’UE (per il periodo di programmazione 2014/2020 dovrebbero concorrere con il 30%). Le Regioni hanno chiesto la soppressione del contributo sul saldo netto da finanziare, altrimenti si vedranno costrette a rinunciare a quegli stanziamenti previsti dal disegno di legge e finanziati (peraltro solo in termini di saldo netto) con lo stesso contributo che viene richiesto alle medesime.

              L’utilizzo delle risorse dei programmi europei è pregiudicato, altresì, dall’ulteriore riduzione dell’obiettivo del patto di stabilità in quanto il cofinanziamento dei programmi UE non può essere escluso dal patto di stabilità (attualmente per il 2014 è possibile solo per 1 miliardo - comma 7, art. 2, del DL 35/2013 – somma inferiore anche al 2013). La stessa problematica si riscontra sul Fondo per lo Sviluppo e coesione. Le Regioni hanno chiesto la totale esclusione dei cofinanziamenti dal patto di stabilità.

              Hanno richiesto altresì l’emanazione del decreto attuativo per l’attribuzione del gettito IVA in base all’attività di recupero fiscale.

              Molte delle problematiche sollevate dalle regioni non hanno trovato riscontro nelle scelte del legislatore nazionale, in particolare permangono grosse criticità relative al patto di stabilità.  Le Regioni e le Province autonome sono state chiamate più volte nel corso degli anni al concorso agli obiettivi di finanza pubblica e si sono sempre fatte carico della propria quota di risanamento dei conti pubblici individuata dal Governo (attraverso tagli lineari). Il rispetto da parte del comparto degli obiettivi del Patto di stabilità e il faticoso processo di mantenimento degli equilibri finanziari o il processo di rientro dei disavanzi in materia sanitaria certificati dai tavoli di monitoraggio, ne sono indubbiamente la testimonianza.

              I dati esaminati dalla Conferenza permanente per la finanza pubblica il 13 febbraio 2014 condivisi in sede Copaff, evidenziano che la spesa primaria regionale pesa all’interno della spesa primaria della PA il 4,5% nel 2012 (dal 5,3% del 2009 in pesante riduzione pari allo 0,8%) e che quindi le manovre di finanza pubblica hanno inciso sul 4,5% della spesa pubblica primaria per il 38,5% fra il 2009 e il 2012;

Questi dati devono essere integrati con gli effetti delle manovre finanziarie degli anni 2013 e 2014 che hanno determinato un ulteriore contributo regionale al risanamento dei conti pubblici di 1 miliardo di euro a decorrere dal 2013 e di 1,2 miliardi di euro a decorrere dal 2014, comprensivi della manovra del DL66/2014, aggiuntivi rispetto ai risparmi del settore sanitario. Tali risparmi si inseriscono in un contesto in cui il tetto di spesa del patto di stabilità è stato ridotto dal 2010 di circa 10 miliardi.

Le regioni ritengono urgente aprire la discussione con il Governo sulla riforma del patto di stabilità delle Regioni. L’attuale meccanismo del patto di stabilità ha portato a una situazione di difficile gestione per i bilanci regionali, applicando la situazione della spesa rilevata nel 2011 all’obiettivo programmatico del Patto di stabilità delle Regioni a statuto ordinario del 2014 si evince che l’attuale tetto del Patto presenta importanti criticità anche per la spendibilità delle risorse della programmazione UE.  Si ricorda che negli anni 2014 – 2015 si concentra la chiusura della programmazione comunitaria 2007 – 2013 e inizia la programmazione 2014 – 2020; l’impossibilità di procedere ai pagamenti della programmazione determinerà la perdita delle risorse comunitarie assegnate.

              La possibilità di detrarre il cofinanziamento nazionale (Stato + Regioni) è riconosciuta solo per 1 miliardo di euro per il 2014; risulta, quindi, indispensabile sfruttare al massimo la capienza dell’esclusione prevedendo meccanismi automatici di spostamento degli spazi finanziari disponibili se non sfruttati entro una certa data verso le Regioni che hanno già utilizzato i propri spazi e ne necessitano di ulteriori. La carenza di spazi finanziari a disposizione implica infatti una maggiore collaborazione fra le Regioni per sistematizzare gli spazi disponibili e sfruttare al massimo tutte le possibilità oltre che uno sforzo del Governo anche presso le sedi comunitarie per individuare soluzioni adeguate.

              Si evidenzia che uno dei motivi che ha portato a un’importate richiesta di anticipazione di risorse sul DL 35/2013 per il pagamento dei debiti commerciali scaduti, oltre agli squilibri di bilancio circoscritti a poche realtà, è anche il rallentamento nei pagamenti a causa dei limiti del Patto di stabilità. A questo proposito è utile far emergere che, se non si rimuovono le cause, il fenomeno avrà una notevole probabilità di riproporsi, si veda la tabella di seguito riportata:

L’entrata in vigore della legge 24 dicembre 2012, n. 243 “Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione” è l’occasione per ripensare interamente i meccanismi del patto di stabilità e rivisitare il livello dei tetti di spesa delle singole Regioni oggi costruiti sostanzialmente sulla base della spesa storica ridotta delle percentuali di legge uguali fra tutti indipendentemente da un livello omogeneo di partenza.

L’assestamento al bilancio regionale per l’esercizio 2014

La legge di assestamento del bilancio per l’esercizio 2014 e pluriennale 2014-2016 è stato elaborato nel rispetto del contesto sopra enunciato e, pertanto, non può che confermare la rigorosa impostazione tenuta nella predisposizione del bilancio di previsione. Inoltre, essendo strumento della programmazione finanziaria, è chiamato a svolgere anche una funzione propositiva attenta e allineata con tutte le disposizioni in materia finanziaria.

Alla luce delle risultanze contabili dell’esercizio 2013 così come definite dalle determinazioni di approvazione del conto del tesoriere e di ricognizione dei residui attivi e passivi, si evidenziano i seguenti risultati:

-          i residui attivi, previsti in Euro 4.119.073.584,87 sono rideterminati in Euro 4.789.920.879,36 con un aumento di Euro 670.847.294,49;

-          i residui passivi, previsti in Euro 4.361.545.273,62 sono rideterminati in Euro 4.333.171.046,13 con una diminuzione di Euro 28.374.227,49;

-          il fondo iniziale di cassa stimato in Euro 654.597.503,08 risulta di Euro 419.975.881,21;

-          l’avanzo di amministrazione, inizialmente previsto in Euro 2.138.625.814,33 risulta rideterminato in Euro  2.534.725.714,44 con un aumento di Euro 396.099.900.

L’assestamento, da non considerare solamente come mero fatto tecnico di aggiornamento dei dati derivanti dalle chiusure dell’esercizio precedente, rappresenta anche un momento di valutazione complessiva delle dinamiche delle risorse e delle spese intervenute nella prima parte dell’anno e di rinnovata attenzione alla gestione del bilancio mediante la quale vengono perseguiti gli obiettivi di governo prefissati. Attraverso l’assestamento, quindi, debbono essere operate quelle rettifiche e quelle integrazioni alle previsioni delle entrate e delle spese, con riferimento sia alla competenza sia alla cassa, necessarie al fine di aderire alle esigenze emerse nel corso dei primi mesi di gestione, aggiornando i profili finanziari delle politiche da perseguire, in coerenza con i mutamenti del quadro delle risorse disponibili.

In sede di assestamento si è provveduto ad iscrivere in entrata, e parallelamente a stanziare in spesa, assegnazioni a destinazione vincolata di provenienza statale, comunitaria o di altri soggetti per le quali non si disponeva all’atto della predisposizione del bilancio di previsione della quantificazione, dei riparti o di altri elementi necessari per l’iscrizione stessa. Sono stati inoltre dotati della linea pluriennale alcuni capitoli istituiti nei primi mesi dell’anno relativi a progetti comunitari e ai relativi cofinanziamenti nazionali.

Per quanto riguarda le risorse autonome regionali, si è proceduto ad una rivisitazione delle entrate e delle spese. Le risorse messe a disposizione derivano da maggiori entrate, prevalentemente costituite dall’incremento dei proventi del recupero dell’evasione fiscale (il cui gettito ha già superato le previsioni di bilancio) e da minori spese, principalmente per riduzione delle previsioni per interessi passivi sull’anticipazione di cassa (mai attivata negli ultimi anni e presumibilmente da non attivare stante la disponibilità dell’ente) e per oneri sull’indebitamento regionale relativo alle spese di investimento autorizzate negli esercizi precedenti e finanziate con risparmio pubblico.

Nell’ambito delle scelte politiche già delineate nel bilancio di previsione per il 2014, i principali interventi finanziari riguardano:

-          sanità: 60 milioni di euro per prestazioni aggiuntive rispetto ai Livelli Essenziali di Assistenza e per copertura ammortamenti non sterilizzati. 4,5 milioni di euro per investimenti volti alla realizzazione, ristrutturazione, acquisto, completamento di strutture, relativi impianti e attrezzature, nonché di tecnologie a destinazione sanitaria;

-          consorzi fidi: 10 milioni di euro per il sostegno dei consorzi fidi, al fine di ricostituire i fondi di garanzia e le condizioni patrimoniali per favorire il proseguimento della loro operatività;

-          interventi per le calamità naturali: 7,5 milioni di euro per interventi straordinari di protezione civile, di cui 0,5 milioni per il ripristino delle opere di bonifica.

              Più precisamente per la sanità si prevede un’integrazione pari a 60 milioni di euro, in assoluta continuità con gli esercizi precedenti, per la copertura finanziaria degli ammortamenti non sterilizzati relativi agli anni 2001-2011 (40 milioni) e per l’erogazione di prestazioni anche aggiuntive rispetto ai Livelli essenziali di Assistenza (20 milioni). Anche nel 2014 la Regione finanzia prestazioni non ricomprese nei Livelli Essenziali di Assistenza al fine di assicurare una qualità elevata dei servizi ed una posizione di eccellenza della sanità emiliano-romagnola rispetto alle altre realtà a livello nazionale. Inoltre, a partire dal 2013, la regione deve assicurare copertura finanziaria della quota annuale degli ammortamenti non sterilizzati relativi agli anni 2001-2011 come da Accordo in data 24 marzo 2011 fra il Tavolo di verifica degli adempimenti (ex art. 12 Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005) ed il Comitato permanente per la verifica del Livelli Essenziali di Assistenza (ex art. 9 dell’Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005). L’integrazione regionale è necessaria anche perché dal 2012 lo Stato non finanzia più la spesa per indennizzi agli emotrasfusi (Legge 210/1992) per la quale la regione deve assicurare annualmente la copertura di competenza.

              Nell’ambito del Programma regionale di investimenti in sanità ex art. 36 L.R. 38/2002, sono inoltre integrati 4,5 milioni di euro per finanziare interventi per l’Azienda Ospedaliero-Universitaria di Bologna e, precisamente, per il polo cardio toraco vascolare, così suddivisi:

-          acquisizione e sostituzione tecnologie biomediche ed informatiche (3,5 milioni di euro)

-          lavori complementari e opere di finitura (1 milione di euro).

La Regione Emilia-Romagna destina inoltre alle Aziende sanitarie e agli Enti del SSR finanziamenti per investimenti pari a  25,5 milioni di euro derivanti da quote di pay-back, introitate dalle aziende farmaceutiche. Tali risorse vengono impiegate per la realizzazione, ristrutturazione, manutenzione straordinaria, acquisto, completamento di strutture, relativi impianti e attrezzature, nonché all'acquisto di tecnologie biomediche, informatiche e di altri beni ad utilità pluriennale aventi finalità sanitaria e socio-sanitaria, anche al fine dell'adeguamento alle normative in tema di sicurezza e accreditamento del patrimonio sanitario e socio-sanitario.

Le previsioni di cassa, in entrata e in spesa, tengono conto, in particolare, degli scostamenti della consistenza effettiva dei residui rispetto alla consistenza presunta utilizzata in sede di formazione delle previsioni iniziali.