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RELAZIONE

1. Il procedimento legislativo di fusione di cui alla l.r. 8 luglio 1996, n. 24

La legge regionale che disciplina il procedimento legislativo per la fusione di comuni è la l.r. 8 luglio 1996, n. 24 (Norme in materia di riordino territoriale e di sostegno alle Unioni e alle fusioni di comuni). Tale procedimento prende avvio con una fase di iniziativa legislativa (secondo le diverse modalità di cui all’articolo 8, l.r. n. 24/1996), tra le quali si richiama quella (art. 8, comma 2) riconosciuta alla Giunta regionale su istanza dei Consigli comunali interessati, che possono presentare, con deliberazione adottata con maggioranza qualificata, richiesta alla Giunta regionale affinché promuova essa, per loro, la relativa procedura. Dopo tale fase d’iniziativa, se valutata positivamente, l'iter prosegue con la predisposizione e la presentazione, da parte della Giunta regionale, del progetto di legge in Assemblea legislativa. Il procedimento, dopo l'esame assembleare, prosegue con la consultazione delle popolazioni interessate mediante referendum consultivo, ai sensi dell’articolo 133 comma 2 della Costituzione, fino all’eventuale approvazione finale della legge regionale di fusione da parte dell’Assemblea legislativa.

2. Il procedimento di fusione nei due Comuni di Mirabello e Sant'Agostino nella Provincia di Ferrara.

I Comuni di Mirabello e Sant'Agostino sono Comuni tra loro contigui, collocati nell'Alto ferrarese nella Provincia di Ferrara, sono ricompresi entro l'ambito delimitato con DGR n. 286 del 2013 e denominato Ambito dell'Alto ferrarese insieme ai Comuni di Bondeno, Cento, Poggio Renatico e Vigarano Mainarda e coincidente con il distretto di Ferrara ovest.

I Comuni di Mirabello e Sant'Agostino appartengono all’Unione Alto Ferrarese, costituita nel settembre 2014 a seguito della trasformazione dell'associazione intercomunale dell'Alto Ferrarese costituita dagli stessi comuni che aderiscono all’Ambito dell’Alto ferrarese. L'Unione, secondo le previsioni statutarie, è abilitata a svolgere per i due Comuni considerati le funzioni di Polizia Municipale, Protezione civile, Informatica, Servizi sociali e statistica, Pianificazione urbanistica, mentre a far tempo dal 21/10/2015, data di approvazione da parte dei rispettivi Consigli della convenzione ex art. 30 del Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, i due comuni sono tra loro convenzionati per l'esercizio associato delle funzioni fondamentali di cui al DL 95/2012.

Si tratta però di funzioni che non hanno mai avuto, per modalità e tempi di conferimento, lo sviluppo necessario a consentire all’Unione dell’Alto ferrarese di accedere alle risorse regionali e statali regionalizzate, destinate all’associazionismo.

Anche in ragione di ciò, la fusione è stata considerata l'opzione più valida per poter adempiere all'obbligo di gestione associata di tutte le funzioni fondamentali di cui all'articolo 14 comma 28 DL 78/2010 e s.m.i. (tenuto conto, in ogni caso, della sospensione di tale obbligo sino al termine del processo legislativo di fusione così come previsto dall'articolo 9 comma 4 della L.R. 13/2015 che sospende gli obblighi previsti dall'articolo 7 comma 3 della L.R. 21/12).

La fusione è stata peraltro voluta dalle amministrazioni per poter “assicurare anche in futuro ai cittadini servizi qualitativamente e quantitativamente adeguati, mantenendo il decentramento nell'erogazione dei servizi attraverso sportelli polifunzionali, e per poter realizzare anche le opere che servono al territorio con una contestuale riduzione delle spese strutturali e una complessiva semplificazione dell'organizzazione politica e burocratica”.

Indubbi i benefici attesi dalla fusione in termini di economie di scala nella riorganizzazione unitaria dell'amministrazione (con le annesse opportunità relative al personale del nuovo ente) e l'ottimizzazione della gestione delle risorse. La scelta della fusione è stata dunque motivata dalla volontà di valorizzare e migliorare l'amministrazione dei beni comuni nell'interesse della comunità locale.

Con lo scopo di accertare la sussistenza di tutti gli elementi necessari, i Comuni di Mirabello e Sant'Agostino hanno elaborato un'analisi preliminare in ordine alla fattibilità della loro fusione verificando la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dalla stessa legge regionale (articolo 3 L.R. n. 24/1996).

Lo studio di fattibilità, approvato con le due istanze di avvio dell'iter legislativo di fusione dei due comuni, è stato compiuto internamente dai segretari comunali e dal personale dei due enti in collaborazione con le strutture della Regione Emilia–Romagna, e si compone di una parte generale di Analisi del contesto territoriale, demografico ed economico, dell'iter normativo e dei finanziamenti, e di specifiche sezioni sulla Fattibilità tecnico-organizzativa, sulla Fattibilità finanziaria e sulla Fattibilità per funzioni.

L'analisi del territorio, della popolazione e dell'economia mostra una sostanziale omogeneità dei due Comuni che, oltre ad essere vicini dal punto di vista geografico (i capoluogo distano tra loro infatti solo 6,9 KM), sono ben collegati tra loro attraverso la scorrevole viabilità provinciale, SP 66, come pure attraverso i servizi di trasporto pubblico, presentano importanti elementi di complementarietà del tessuto economico caratterizzato dalla presenza di aziende agricole e zootecniche, di artigianato, piccola industria e commercio "di vicinato". I comuni di Mirabello e Sant'Agostino sono inoltre legati l'uno all'altro per storia ed identità; a riprova vi è il fatto che Mirabello fino al 1959 era frazione di Sant'Agostino per poi diventare comune autonomo.

In ordine alla fattibilità tecnico-organizzativa i due comuni vantano una struttura organizzativa affine talché la fusione non comporterebbe lo stravolgimento ma lo sviluppo incrementale della stessa attraverso la razionalizzazione nell'utilizzo del personale (ciascuno dei due enti presenta dotazioni organiche non elevate: in tutto 59 dipendenti) che attraverso la riorganizzazione dei servizi e degli uffici (unici o con presidi territoriali) nel comune unico vedrebbe, anche a seguito del necessario training di apprendimento, maggiore articolazione e specializzazione interna. La nuova struttura organizzativa dovrà però essere puntualmente definita attraverso i criteri individuati dallo Statuto del nuovo ente, attraverso il nuovo regolamento sull'ordinamento dei servizi, l’omogeneizzazione delle procedure, dei regolamenti e della modulistica nei servizi resi al pubblico. Per quanto riguarda poi i sistemi informatici, avvalendosi i due Comuni di sistemi informativi differenti, viene individuata la necessità di procedere alla unificazione degli stessi.

Per la fattibilità economico-finanziaria, lo studio prende in esame il rendiconto 2014 e il bilancio assestato 2015 dei due Comuni esaminandone dati e cifre.

Con riferimento alla fattibilità istituzionale e politica della fusione, dopo aver illustrato il quadro normativo nazionale e regionale di riferimento e aver vagliato i principali vantaggi a favore della fusione, l'analisi prosegue con una illustrazione puntuale dei risultati attesi, indirizzati al miglioramento dei servizi ai cittadini, alla garanzia nel tempo dell'offerta dei servizi con aumento della qualità e miglior accessibilità al pubblico in termini qualitativi e quantitativi, all’ottimizzazione della gestione, al miglioramento organizzativo (mediante specializzazione del personale e miglior utilizzo delle risorse) per conseguire maggiore fiducia nelle istituzioni e nella politica, ed un maggior peso istituzionale del nuovo ente verso gli interlocutori esterni. Il punto di partenza, condiviso dai due comuni, rimane però quello di volersi dotare una strategia condivisa di sviluppo economico – sociale del territorio.

L’analisi di fattibilità allegata alle delibere comunali quale parte integrante e sostanziale delle stesse ha pertanto evidenziato la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dall’articolo 3 della L.R. 24/1996 e ha offerto altresì le informazioni di natura demografica, socio economica, patrimoniale e finanziaria relative ai comuni interessati al processo di fusione.

Ritenendo sussistenti i requisiti richiesti, i Comuni di Mirabello e di Sant'Agostino hanno sollecitato l’iniziativa legislativa della Giunta regionale per la loro fusione, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, l.r. n. 24/1996 (con istanza congiunta dei due Sindaci del 24/12/15 prot. n. 11160, acquisita dalla Regione Emilia-Romagna il 07/12/15 prot. PG.2005/0889748, alla quale sono state allegate la delibera del Consiglio comunale di Mirabello n. 68 del 21/12/2015 e la delibera del Consiglio comunale di Sant'Agostino n. 62 del 21/12/2015, approvate con la maggioranza dei due terzi dei consiglieri assegnati così come previsto dal Decreto legislativo del Decreto legislativo 18 agosto 2000, articolo 6 comma 4).

Per completezza, si richiama la documentazione pervenuta, in data 21 gennaio 2016, dal Comune di Vigarano Mainarda, con la quale il Comune stesso, che aveva partecipato all’originario dibattito politico sulla fusione con i due Comuni di Mirabello e Sant’Agostino, ha trasmesso, unilateralmente, alla Regione, un’analisi comparativa sul processo di fusione ricomprendente tutti e tre i Comuni. La documentazione, inviata in posta certificata dal solo Comune di Vigarano Mainarda, che peraltro sarà interessato dalle elezioni amministrative del 2016, non assume, tuttavia, forma e valore di istanza ai sensi dell’articolo 8, comma 2 della l.r. n. 24 del 1996; pertanto non appare in alcun modo ostativa allo sviluppo del procedimento legittimamente avviato dai due Comuni di Mirabello e Sant’Agostino.

La Giunta regionale, aderendo all’istanza unitariamente assunta dai due suddetti Comuni di Mirabello e di Sant'Agostino nel rispetto dei quorum deliberativi previsti, procede ora a presentare il progetto di legge recante “Istituzione di nuovo Comune mediante fusione dei Comuni di Mirabello e Sant'Agostino nella Provincia di Ferrara” ritenendo sussistenti i presupposti di forma e di sostanza necessari al fine di attivare la procedura di fusione.

Sul progetto di legge regionale è stato inoltre acquisito il parere del Consiglio delle Autonomie Locali (ex articolo 6 della L.R. 13 del 2009) che si è espresso favorevolmente.

3. Territorio del nuovo Comune

In conformità all’articolo 3, comma 1, l.r. n. 24/1996 (ai sensi del quale “Le modifiche delle circoscrizioni comunali e l’istituzione di nuovi Comuni possono riguardare esclusivamente territori contigui di Comuni appartenenti alla stessa Provincia”) i due Comuni di Mirabello e Sant'Agostino afferiscono alla Provincia di Ferrara e sono tra loro contigui, come risulta dalle allegate rappresentazioni cartografiche.

I confini del nuovo comune generato dalla fusione dei comuni di Mirabello e Sant'Agostino della Provincia di Ferrara sono stati costruiti derivandoli dalle geometrie dei limiti amministrativi regionali del Database Topografico regionale rilascio 2013.

Le operazioni di fusione delle geometrie sono state eseguite mantenendo accuratamente congruenti gli archi esterni che compongono il nuovo confine comunale, in modo da garantire che le geometrie dei comuni adiacenti non abbiano subito alcuna modifica.

Al termine delle operazioni di generazione della nuova geometria sono stati eseguiti alcuni controlli per testare il risultato:

 Controllo di correttezza topologica tra i poligoni originali e il risultato delle operazioni di fusione, rilevando la totale sovrapposizione degli archi di confine.

 Sovrapposizione dell’insieme dei fogli di mappa catastali dei comuni originari alla nuova geometria, rilevando la permanenza dell’accuratezza geometrica tra i precedenti confini e i nuovi.

• Sovrapposizione della nuova geometria alla Carta Tecnica Regionale scala 1:5.000, rilevando una perfetta congruenza con i limiti morfologici degli oggetti cartografici rappresentati.

Il nuovo comune avrà un’area di 51,32 Km quadrati, ed un perimetro di 38 Km. Si posiziona geograficamente nella provincia di Ferrara, a cui appartiene, al confine con la Città metropolitana di Bologna. Confina con i comuni di Cento, Bondeno, Vigarano Mainarda e Poggio Renatico della provincia di Ferrara e Pieve di Cento e Galliera della Città metropolitana di Bologna.

4. Indicazioni di natura demografica, socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati e prospettive di organizzazione e gestione di servizi e funzioni istituzionali e amministrative nel territorio del nuovo Comune.

Per una puntuale ricostruzione delle indicazioni di natura socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati, nonché per le prospettive di riorganizzazione e gestione unitaria di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune, si ritiene di rinviare ai contenuti dell'analisi preliminare di fattibilità come espressamente indicato nelle richiamate deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata richiesta l’iniziativa legislativa della Giunta regionale.

5. Illustrazione dei contenuti del progetto di legge regionale.

Il progetto di legge regionale si compone di sei articoli.

L’articolo 1 è composto da quattro commi. Il comma 1 prevede l’istituzione del nuovo Comune nella Provincia di Ferrara, mediante fusione dei due Comuni di Mirabello e Sant’Agostino a decorrere dal 1° gennaio 2017. La scelta della data di decorrenza del 1° gennaio consente di semplificare l’adozione di una serie di atti, soprattutto di natura economico finanziaria, e permette di programmare le prime elezioni del nuovo Comune in coincidenza con la tornata elettorale amministrativa generale del 2017, riducendo al minimo il lasso di tempo in cui il nuovo Comune dovrà essere retto da un organo straordinario. Il comma 2 dà atto del fatto che la denominazione del nuovo Comune sarà definita a seguito del referendum consultivo, che deve obbligatoriamente essere indetto, ai sensi dell’articolo 133 comma 2 della Costituzione, anche per modificare le denominazioni dei Comuni. Al riguardo, nelle deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata proposta l’istanza alla Giunta regionale, è stata individuata una rosa di possibili denominazioni del nuovo Comune (Reno, Terre del Reno, Reno Antico) la cui scelta sarà quindi rimessa a quesito referendario. Il comma 3 precisa che il territorio del nuovo Comune è costituito dal territorio dei Comuni d’origine, come da allegata cartografia descritta ed elaborata secondo le modalità di cui al paragrafo 3 della presente relazione. Il comma 4 rinvia all’Osservatorio regionale del processo di fusione dei Comuni già istituito ai sensi dell’articolo 4 comma 5 della L.R. 07 febbraio 2013 n. 1 (per il progetto di fusione della Valsamoggia) e finalizzato a monitorare gli effetti che scaturiscono dal processo di fusione prevedendo l'integrazione di tale organo con i funzionari del nuovo Comune.

L’articolo 2 contiene norme di natura ricognitiva declinate in due commi, nei quali, in conformità alle disposizioni di cui agli articoli 15, comma 2 e 16 del Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si ribadisce che lo Statuto del nuovo Comune deve prevedere che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi, e può altresì prevedere l’istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse, prevedendo anche organi eletti a suffragio universale diretto. Il comma 2 precisa altresì che agli amministratori dei municipi si applica la disciplina sullo status degli amministratori locali nei limiti previsti dalla legge statale, competente in materia in via esclusiva.

L’articolo 3 contiene una serie di norme volte a regolare la successione nei rapporti giuridici, finanziari, patrimoniali. Il comma 1 prevede il generale subentro del nuovo Comune nella titolarità delle posizioni e dei rapporti giuridici attivi e passivi afferenti ai Comuni d’origine, ai sensi dell’articolo 14, comma 2, della legge regionale n. 24 del 1996 a cui fanno seguito le norme sul trasferimento al nuovo Comune dei beni demaniali e patrimoniali (comma 2) e sul trasferimento del personale dei preesistenti Comuni al Comune di nuova istituzione (comma 3). La disciplina contenuta in tale articolo è peraltro completata da quanto previsto dalla legge 7 aprile 2014 n. 56 all'articolo 1 commi 128 e 123. Tali norme precisano, infatti che il trasferimento della proprietà dei beni mobili ed immobili dai comuni estinti al nuovo comune è esente da oneri fiscali e che, per quanto riguarda il personale, nell'anno di estinzione del Comune, le risorse destinate alle politiche di sviluppo delle risorse umane e alla produttività del personale di cui al CCNL relativo al comparto Regioni e autonomie locali del 1 aprile 1999 , confluiscono per l'intero importo, in un unico fondo del nuovo comune avente medesima destinazione. Il comma 4 dispone la vigenza degli strumenti urbanistici dei preesistenti Comuni con riferimento agli ambiti territoriali d’origine dei Comuni che li hanno approvati, sino a quando non vi provvederà il Comune di nuova istituzione, ai sensi dell’articolo 14, comma 3 della legge regionale n. 24 del 1996.

L’articolo 4 dispone la concessione dei contributi regionali nel rispetto dei criteri individuati dal programma di riordino territoriale in vigore al momento della presentazione dell'istanza. Per le istanze di fusione inoltrate alla Giunta regionale entro il 2015 i criteri per la quantificazione dei contributi spettanti alle nuove fusioni di comuni sono precisati nella DGR n. 329 del 31 marzo 2015 recante “Stralcio del programma di riordino territoriale recante i criteri per quantificare i contributi alle nuove fusioni di comuni intraprese nell'anno 2015. Proroga del termine di rendicontazione dei contributi straordinari concessi nel 2014 ai comuni istituiti mediante fusione”. Al comma 1 si precisa che i criteri di quantificazione sono dati dalla popolazione e dal territorio complessivi, dal numero dei Comuni e dal volume complessivo delle spese correnti. Sulla base di tali criteri, come specificati nell’ambito del programma di riordino territoriale, il comma 2 definisce la quantificazione del contributo ordinario della durata complessiva di quindici anni, fissandolo in euro 180.000 di ammontare costante nel tempo.

Di seguito il calcolo del Contributo ordinario annuale, della durata di 15 anni, secondo i criteri della DGR 329/2015 citata, Allegato A, commi da 8 a 13:

Oltre al contributo ordinario è previsto anche un contributo straordinario in conto capitale, a titolo di compartecipazione alle spese iniziali, della durata di tre anni e pari a 150.000 euro all’anno, ai sensi dell’articolo 16, comma 4 della legge regionale n. 10 del 2008.

Di seguito il calcolo del Contributo straordinario annuale, della durata di 3 anni, secondo i criteri della DGR 329/2015 citata

l comma 4 riconosce per il nuovo Comune, per i dieci anni successivi alla sua costituzione, priorità nei programmi e nei provvedimenti regionali di settore che prevedono contributi a favore degli enti locali – ferme restando le previsioni e le priorità contenute nelle programmazioni approvate dalla Commissione europea - e lo equipara ad una Unione di Comuni ai fini dell’accesso ai contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni, ad eccezione che per i contributi regolati dal programma di riordino territoriale. Tale previsione intende non privare il Comune di nuova istituzione, che nasce da una Unione di Comuni, della possibilità di accedere a contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni; la fusione infatti realizza al massimo grado l’intercomunalità, assai più di quanto non possa conseguirsi attraverso altri modelli associativi. Il comma 5 , dispone che al nuovo Comune in quanto istituito per fusione si applichi l’art. 1 comma 729 della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato), il quale dispone che “Gli spazi finanziari ceduti dalla regione sono assegnati tenendo conto prioritariamente delle richieste avanzate dai comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti e dai comuni istituiti per fusione a partire dall'anno 2011”.

L’articolo 5 prevede la copertura finanziaria degli oneri derivanti dai contributi previsti dall’articolo 4, commi 2 e 3 per gli esercizi 2017 e 2018 mediante specifici accantonamenti iscritti nel fondo speciale destinato alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi in corso di approvazione mentre, per gli esercizi successivi al 2018, dispone che agli oneri si farà fronte nell'ambito delle autorizzazioni di spesa annualmente disposte dalla legge di approvazione del bilancio, ai sensi dell'articolo 37 della legge regionale 15 novembre 2001, n. 40 e dell'articolo 38 del Decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.

Infine, l’articolo 6 contiene disposizioni volte a regolare la fase transitoria, dall’istituzione del nuovo Comune fino alla prima elezione dei relativi organi, nella tornata elettorale del 2017. Il comma 1 prevede che i Sindaci dei Comuni di origine, entro il 31 dicembre 2016, d’intesa tra loro, formulino proposte e adottino provvedimenti utili per consentire la piena operatività del nuovo Comune dal 1° gennaio 2017, sia con riguardo all’organizzazione amministrativa sia in riferimento a tutti gli interessi primari dei cittadini, con l’obiettivo di garantire continuità nell’accesso alle prestazioni ed evitare qualsiasi aggravamento in capo ai cittadini stessi. Il comma 2 riconosce in capo al Comitato dei Sindaci dei preesistenti comuni, istituito senza costi aggiuntivi a carico del bilancio regionale ai sensi dell'articolo 1 comma 120 della legge 7 aprile 2014, n. 56, il compito di coadiuvare il commissario nominato per la gestione del comune derivante da fusione sino alla elezione dei nuovi organi. Si prevede che il Comitato venga consultato sullo schema di bilancio e sull’eventuale adozione di varianti agli strumenti urbanistici. Il comma 3 stabilisce che, in via transitoria, alla data di istituzione del nuovo comune, gli organi di revisione contabile dei comuni preesistenti alla fusione decadono e, fino alla nomina dell’organo di revisione contabile del nuovo comune, le funzioni sono svolte provvisoriamente dall’organo di revisione contabile in carica, alla data dell’estinzione, nel comune di maggiore dimensione demografica. Il comma 4 precisa che, ai fini dell’applicazione dell’articolo 163 del Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nel Comune di nuova istituzione, per stabilire il limite degli stanziamenti dell’anno precedente si fa riferimento alla sommatoria delle risorse stanziate nei bilanci definitivamente approvati dai comuni estinti. Il comma 5 contiene una norma relativa alla prorogatio dei consiglieri dei Comuni estinti in seno agli enti di secondo grado, stabilendo che i consiglieri comunali cessati per effetto dell’estinzione dei comuni d’origine, continuano ad esercitare, fino alla nomina dei successori, gli incarichi esterni loro eventualmente attribuiti, conformemente all’articolo 141, comma 5, del decreto legislativo n. 267 del 2000 e che tutti i soggetti nominati dal Comune estinto per fusione in enti, aziende, istituzioni o altri organismi continuano ad esercitare il loro mandato fino alla nomina dei successori. Il comma 6 rinvia per tutto quanto non espressamente contenuto nella presente legge, alle altre leggi statali e regionali in materia di fusioni.