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RELAZIONE DEL CONSIGLIERE ALESSANDRO CARDINALI

RELATORE DELLA COMMISSIONE

 

La rapidità con cui questa Assemblea ha espletato l’iter legislativo che porta oggi alla fusione dei Comuni di Polesine Parmense e Zibello, ad appena 6 mesi dal primo passaggio in Aula il 13 maggio scorso, testimonia una volta di più come questo processo sia stato concepito in termini di opportunità: di ridurre la frammentazione del tessuto amministrativo, di unificare risorse e forze per rafforzare la comunità  ed incrementare gli standard dei servizi alla popolazione, di garantire un concreto sviluppo del territorio e fornire nuovi strumenti utili ad affrontare questa persistente crisi economica, permettendo a realtà piccole di sfruttare nuove occasioni di crescita e di rilancio.

 

La fattibilità della fusione e la verifica della sussistenza dei requisiti di legge- anche a fronte della diversa decisione presa dai comuni limitrofi di Roccabianca e Busseto, che hanno ritenuto fossero necessarie ulteriori valutazioni- è stata confermata da uno studio di fattibilità elaborato internamente dai Comuni, a muovere da un precedente studio dell’Università di Parma datato 2010.

 

A seguito di ciò, non potendo intraprendere autonomamente l’iniziativa legislativa in quanto aventi popolazione complessiva inferiore ai 50.000 abitanti (3.302 abitanti complessivi ed una estensione territoriale di circa 49 chilometri quadrati), Polesine Parmense e Zibello hanno presentato nel maggio scorso istanza congiunta alla Giunta, allegando le delibere approvate dai rispettivi consigli comunali a maggioranza qualificata.

 

La Giunta regionale, previo accertamento della sussistenza di tutti i presupposti di forma e di sostanza necessari al fine di attivare la procedura di fusione, ha aderito all’istanza assunta dai Comuni interessati approvando, con deliberazione n. 527 dell’11 maggio 2015, il progetto di legge di “Istituzione di nuovo Comune mediante fusione dei Comuni di Polesine Parmense e Zibello nella Provincia di Parma”.

 

Manca invece il parere che il Consiglio delle Autonomie Locali avrebbe potuto rilasciare ai sensi della l.r. 13 del 2009, in quanto l’organismo non era ancora reinsediato dopo le modifiche apportate dall’art. 11 della l.r. 2 del 2015.

 

Pubblicato il 18 maggio 2015 sul Supplemento Speciale del Bollettino Ufficiale della Regione Emilia–Romagna, il progetto di legge è stato inviato dalla Presidente dell’Assemblea legislativa, ai sensi della l.r. 26 del 1996, alla Provincia di Parma, mentre non è stato necessario analogo invio ai comuni, in quanto proponenti.

 

Chiusa questa prima fase consultiva, si è avviato l’iter in Assemblea, con l’iscrizione all’ODG generale e l’assegnazione alla I Commissione Assembleare Bilancio, Affari generali ed istituzionali, che ha nominato i consiglieri relatori di commissione e di minoranza nella seduta del 25 maggio 2015 ed ha concluso l’esame nella seduta del 23 giugno 2015.

 

L’esame in commissione ha rilevato che lo studio di fattibilità, così come le delibere dei Consigli comunali, evidenziassero le potenzialità ed i benefici derivabili dalla fusione in termini di qualità dei servizi offerti ai cittadini, di possibili nuovi investimenti, di miglioramento e razionalizzazione del personale dipendente e di sviluppo dell'economia del territorio, riducendo le spese strutturali e consentendo una complessiva semplificazione dell’organizzazione politica e burocratica, pur mantenendo il decentramento nell’erogazione dei servizi attraverso sportelli polifunzionali.

Si tenga inoltre conto che, in caso di fusione, oltre al contributo regionale di cui parlerò durante l’illustrazione dell’articolato, lo Stato destinerà al nuovo Comune unico un contributo annuale pari a circa 174.000 euro per un decennio. 

 

È stata infine ribadita la strategicità della fusione come modalità per poter adempiere all’obbligo di gestione associata di tutte le funzioni fondamentali (previsto per i Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti).

A tale proposito va rammentato che i Comuni di Polesine Parmense e Zibello hanno condiviso una forte esperienza associativa nell’ “Unione Civica Terre del Po”, costituita nel settembre 2002 e deputata alla gestione di alcuni servizi fondamentali, tra cui la gestione dei rifiuti, i servizi cimiteriali, l’illuminazione pubblica e i servizi sociali. Ciò fino al 1° maggio 2015, quando l’Unione è stata sciolta perché non più corrispondente alla norma dettata dall’art.7 comma 5 della LR n.21 del 21/12/2012.

 

Anche alla luce di tali pregresse esperienze, la fusione rappresenta pertanto la forma associativa più stabile ed organica che i Comuni possano darsi in quanto il nuovo Comune nato da fusione, dotato di personalità giuridica e di propri organi, è certamente in grado di guidare proficuamente l’azione amministrativa. La scelta di addivenire ad un comune unico consente di superare le crescenti difficoltà (anche legate ai forti vincoli di finanza pubblica derivanti dal patto di stabilità), di garantire il raggiungimento di economie di scala, l’efficienza dei servizi nonché un adeguato livello di preparazione tecnica a fronte di competenze amministrative sempre maggiori.

 

A seguito di queste considerazioni, che hanno fatto ritenere alla Commissione meritevoli di approvazione le finalità perseguite dai Comuni interessati attraverso la proposta di fusione, si è ritenuto dunque di indire il referendum consultivo delle popolazioni interessate, allo scopo di rappresentare al legislatore regionale la volontà delle popolazioni interessate. Sul punto va comunque sottolineato che, pur non rientrando il caso in questione fra le ipotesi di referendum obbligatorie di cui al comma 1 dell’art. 11 della l.r. 24 del 1996, la Corte Costituzionale ha altresì chiarito che il referendum consultivo è da ritenersi sempre obbligatorio ai sensi dell’articolo 133, comma 2 della Costituzione, che prevede espressamente che, preventivamente alla fusione, vadano sempre “sentite le popolazioni interessate”. In qualità di relatore del progetto di legge regionale, ho dunque ricevuto mandato dalla Commissione di proporre all’Assemblea Legislativa l’adozione della deliberazione di indizione del referendum consultivo, che è stata approvata il 7 luglio scorso.

 

La nota della Presidente dell’Assemblea Legislativa, con cui è stata trasmessa la deliberazione dell’Assemblea Legislativa che ha disposto di procedere all’indizione del referendum consultivo delle popolazioni interessate, ha definito – in base all’art. 12 della legge regionale n. 24 del 1996 - i due quesiti essenziali da sottoporre agli elettori dei Comuni di Polesine Parmense e Zibello:

 

“1) Volete voi che i Comuni di Polesine Parmense e Zibello nella Provincia di Parma siano unificati in un unico Comune mediante fusione?

 

2) Con quale dei seguenti nomi volete sia denominato il nuovo Comune?

 

a)Polesine Zibello

b)Terra del Po

c)Pallavicinia”.

 

I cittadini dei due Comuni, lo scorso 11 ottobre hanno votato sì alla Fusione, scegliendo come nome del nuovo Comune “Polesine Zibello”.

 

Ricordando che il referendum in questione, ai fini della validità della consultazione, non richiede né quorum deliberativo né quorum partecipativo, i risultati della consultazione hanno visto votare per entrambi i quesiti a Zibello 796 cittadini sui 1.613 aventi diritto, pari al 49,35%. I sì alla fusione sono stati 402 (51,01%), i no 386 (48,99%). Il nome più votato è stato Polesine Zibello con 403 preferenze (69,97%).

A Polesine Parmense si sono recati alle urne 573 cittadini, cioè il 50,22% dei 1.141 aventi diritto, per entrambi i quesiti. 297 (52,57%) i sì alla fusione, 268 (47,43%) i no. Anche qui ha prevalso 'Polesine Zibello” con 324 voti, il 73,30%.

 

Di seguito la tabella con il dettaglio

 

 

Vengo ora all’illustrazione dei 6 articoli del pdl, per cui mi riallaccerò a quanto da me già riferito in Aula nella seduta del 7 luglio scorso.

 

L’articolo 1, recante “Istituzione di nuovo Comune mediante fusione”, prevede l’istituzione del nuovo Comune nella Provincia di Parma mediante fusione dei due Comuni di Polesine Parmense e Zibello, a decorrere dal 1° gennaio 2016. Il territorio della nuova municipalità, come da allegata cartografia, equivalente alla somma dei territori dei comuni d’origine.

La scelta della data di decorrenza del 1° gennaio consente di semplificare l’adozione di una serie di atti, soprattutto di natura economico finanziaria, e permette di programmare le prime elezioni del nuovo Comune in coincidenza con la tornata elettorale amministrativa generale del 2016, riducendo al minimo il lasso di tempo in cui il nuovo Comune dovrà essere retto da un organo straordinario.

L’articolo rimanda al referendum consultivo sia per la scelta della fusione che per la denominazione del nuovo Comune (da scegliere fra Polesine Zibello, Terra del Po, Pallavicinia).

Rinvia inoltre all’Osservatorio regionale per i processi di fusione (ex art.4, l.r. 07 febbraio 2013 n.1) al fine di monitorare gli effetti che scaturiscono dal processo di fusione, prevedendo l'integrazione di tale organo con i funzionari del nuovo Comune.

 

L’articolo 2, “Partecipazione e municipi”; contiene norme di natura ricognitiva declinate in due commi, nei quali, in conformità alle disposizioni di cui agli articoli 15, comma 2 e 16 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si ribadisce che lo Statuto del nuovo Comune deve prevedere che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi, nonché l’istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse, prevedendo anche organi eletti a suffragio universale diretto. Il comma 2 precisa altresì che agli amministratori dei municipi si applica la disciplina sullo status degli amministratori locali nei limiti previsti dalla legge statale, competente in materia in via esclusiva.

 

L’articolo 3 tratta di “Successione nei rapporti giuridici, finanziari, patrimoniali” e contiene una serie di norme volte a regolare la successione nei rapporti giuridici, finanziari, patrimoniali: generale subentro del nuovo Comune nella titolarità delle posizioni e dei rapporti giuridici attivi e passivi afferenti ai Comuni d’origine, trasferimento al nuovo Comune dei beni demaniali e patrimoniali e trasferimento del personale dei preesistenti Comuni al Comune di nuova istituzione. La disciplina contenuta in tale articolo è peraltro completata da quanto previsto dalla legge 7 aprile 2014 n.56 all'art.1 commi128 e 123. Tali norme precisano infatti che il trasferimento della proprietà dei beni mobili ed immobili dai comuni estinti al nuovo comune è esente da oneri fiscali e che, per quanto riguarda il personale, nell'anno di estinzione del Comune le risorse destinate alle politiche di sviluppo delle risorse umane e alla produttività del personale di cui al CCNL relativo al comparto Regioni e autonomie locali del 1 aprile 1999, confluiscono - per l'intero importo - in un unico fondo del nuovo comune avente medesima destinazione. Il comma 4 dispone la vigenza degli strumenti urbanistici dei preesistenti Comuni con riferimento agli ambiti territoriali d’origine dei Comuni che li hanno approvati, sino a quando non vi provvederà il Comune di nuova istituzione, ai sensi dell’art. 14, comma 3 della legge regionale n. 24 del 1996.

 

L’articolo 4 dispone la concessione dei “Contributi regionali” nel rispetto dei criteri individuati dall’art. 16 della l.r. 30 giugno 2008 n. 10 e specificati dal programma di riordino territoriale. Per l'anno 2015 i criteri per la quantificazione dei contributi spettanti alle nuove fusioni di comuni, diversamente da quanto imprecisamente riportato nello studio di fattibilità prodotto dai Comuni, sono specificati nella DGR n.329 del 31 marzo 2015 recante “Stralcio del programma di riordino territoriale recante i criteri per quantificare i contributi alle nuove fusioni di comuni intraprese nell'anno 2015. Proroga del termine di rendicontazione dei contributi straordinari concessi nel 2014 ai comuni istituiti mediante fusione”. In particolare, dati i criteri di quantificazione basati sulla popolazione ed il territorio complessivo, sul numero dei Comuni ed il volume complessivo delle spese correnti, risulta un contributo ordinario della durata complessiva di quindici anni pari a euro 72.000 e di ammontare costante nel tempo.

 

Di seguito il calcolo del contributo ordinario annuale, della durata di 15 anni, secondo i criteri della DGR 329/2015 citata, Allegato A, commi da 8 a 13:

 

Dati relativi all’aggregazione di Comuni	Fascia	Importo contributo
Tab. A - Totale popolazione dei Comuni: 3.302 abitanti	Inferiore a 5.000 abitanti	€. 24.000,00
Tab. A - Totale territorio dei Comuni: Kmq 48,50	Fino a 50 Kmq.	€. 24.000,00
Tab B - Volume delle spese correnti dei Comuni: Euro 4.767.828	Fino a 5.000.000 Euro	€. 24.000,00
Totale contributo per 15 anni		€. 72.000,00

 

Oltre al contributo ordinario, è previsto anche un contributo straordinario in conto capitale, a titolo di compartecipazione alle spese iniziali, della durata di tre anni e pari a 120.000 euro all’anno, ai sensi dell’art. 16, comma 4 della legge regionale n. 10 del 2008.

 

Di seguito il calcolo del contributo straordinario annuale, della durata di tre anni secondo i criteri della DGR 329/2015 citata, Allegato A, commi 3 e 5:

 

Dati relativi all’aggregazione di Comuni	Fascia		Importo contributo
2 comuni con numero dipendenti inferiore a 25	numero comuni: da 2 a 3	Numero dipendenti inferiore a 30	Euro 120.000

 

Al comma 4 si conferma per il nuovo Comune, per i dieci anni successivi alla sua costituzione, priorità assoluta nei programmi e nei provvedimenti regionali di settore che prevedono contributi a favore degli enti locali, sempre ai sensi della legge regionale n. 10 del 2008 e l’equiparazione dello stesso ad una Unione di Comuni ai fini dell’accesso ai contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni, ad eccezione che per i contributi regolati dal programma di riordino territoriale. Tale previsione intende non privare il Comune di nuova istituzione, che nasce da una Unione di Comuni, della possibilità di accedere a contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni. La fusione, infatti, realizza al massimo grado l’intercomunalità, assai più di quanto non possa conseguirsi attraverso altri modelli associativi.

Il comma 5, in armonia con l’evoluzione della disciplina normativa in materia ed ai sensi dell’art. 1 comma 131 della legge 7 aprile 2014, n. 56, impegna altresì la Regione, ove compatibile con le norme in vigore, a supportare il nuovo Comune anche mediante cessione di quota del patto di stabilità territoriale di cui alla legge regionale 23 dicembre 2010, n. 12 (Patto di stabilità territoriale della Regione Emilia-Romagna), anche ai fini dell’ottimizzazione degli investimenti finanziari di sostegno previsti dall’intero articolo 5.

 

L’articolo 5 detta la “Norma finanziaria” e definisce le modalità attraverso le quali si provvederà a fornire copertura alle norme relative alla concessione dei contributi regionali per il nuovo Comune ovvero attraverso specifici accantonamenti iscritti nel fondo speciale destinato alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede di approvare nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale.

 

Infine, l’articolo 6 contiene le “Disposizioni transitorie” volte a regolare la fase di passaggio compresa fra l’istituzione del nuovo Comune e la prima elezione dei relativi organi, nella tornata elettorale del 2016.

 

Il comma 1 prevede che i Sindaci dei Comuni di origine, entro il 31 dicembre 2015, d’intesa tra loro, formulino proposte e adottino provvedimenti utili per consentire la piena operatività del nuovo Comune dal 1° gennaio 2016, sia con riguardo all’organizzazione amministrativa sia in riferimento a tutti gli interessi primari dei cittadini, con l’obiettivo di garantire continuità nell’accesso alle prestazioni ed evitare qualsiasi aggravamento in capo ai cittadini stessi.

 

Spetta ai Sindaci uscenti riuniti in Comitato (ex art.1, c. 120 della L. 56/14,), il compito di coadiuvare il commissario nominato per la gestione del comune derivante da fusione sino alla elezione dei nuovi organi. Si prevede che il Comitato venga consultato sullo schema di bilancio e sull’eventuale adozione di varianti agli strumenti urbanistici.

 

Il comma 3 stabilisce che, in via transitoria, alla data di istituzione del nuovo comune, gli organi di revisione contabile dei comuni preesistenti decadono. Fino alla nomina del nuovo organo di revisione contabile, le funzioni saranno svolte provvisoriamente dall’organo di revisione contabile in carica alla data dell’estinzione nel comune di maggiore dimensione demografica.

 

Il comma 4 precisa che, ai fini dell’applicazione dell’articolo 163 del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, nel Comune di nuova istituzione, per stabilire il limite degli stanziamenti dell’anno precedente si fa riferimento alla sommatoria delle risorse stanziate nei bilanci definitivamente approvati dai comuni estinti.

 

I commi successivi si soffermano sugli eletti in base alle disposizioni derivanti dal TUEL e dalla L. 56 del 2014. In particolare, si prevede la prorogatio dei consiglieri comunali e dei rappresentanti dei Comuni estinti in seno agli enti di secondo grado relativamente agli incarichi esterni loro eventualmente attribuiti e che i rappresentanti del Comune estinto in enti, aziende, istituzioni o altri organismi continuano ad esercitare il loro mandato fino alla nomina dei successori.

 

Agli amministratori del nuovo Comune, nato dalla fusione di più comuni aventi una popolazione inferiore a 5000 abitanti, si applicano - limitatamente al primo mandato amministrativo - le disposizioni in materia di ineleggibilità, incandidabilità, inconferibilità e incompatibilità previste dalla legge per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.

 

Quanto agli obblighi di esercizio associato di funzioni comunali definiti dal D.L. 78 del 2010, il nuovo comune ne è esentato per un mandato elettorale in quanto superiore ai 3000 abitanti.

 

Per concludere, voglio ricordare a tutti noi che oggi ci è affidato il compito di approvare una legge che potrà contare su due fondamentali punti di forza: l’essere il punto di arrivo di un percorso virtuoso che risponde alla sfida di aumentare e qualificare i servizi risparmiando sull’apparato gestionale e sui costi istituzionali, e l’essersi connotata fin da subito come un percorso di forte partecipazione democratica che, coinvolgendo i territori, sintetizza mirabilmente in sé aspetti molteplici che hanno come unico comune denominatore quello di rispondere concretamente alle esigenze ed alle richieste delle persone.