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RELAZIONE

 

Relazione

 

1. Il procedimento legislativo di fusione di cui alla l.r. 8 luglio 1996, n. 24

La legge regionale che disciplina il procedimento legislativo per la fusione di comuni è la l.r. 8 luglio 1996, n. 24 (Norme in materia di riordino territoriale e di sostegno alle Unioni e alle fusioni di comuni). Tale procedimento prende avvio con una fase di iniziativa legislativa (secondo le diverse modalità di cui all’articolo 8, l.r. n. 24/1996) che spetta: a) agli elettori, ai Consigli provinciali e comunali, ai consiglieri regionali ed alla Giunta regionale a norma dello Statuto regionale; b) ai Consigli comunali interessati (che singolarmente o complessivamente non raggiungono la soglia dei 50.000 abitanti per l’esercizio dell’iniziativa popolare) che possono, indipendentemente dall’adozione dell’iniziativa legislativa popolare, presentare, con deliberazione adottata con maggioranza qualificata, istanza alla Giunta regionale affinché promuova essa, per loro, la relativa procedura; c) analogamente ai Consigli comunali, alla maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati, che possono proporre istanza alla Giunta regionale affinché promuova la relativa procedura. Nei casi in cui i Consigli comunali o la maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati chiedano alla Giunta regionale di promuovere la procedura, il procedimento prosegue, dopo tale fase d’iniziativa, se valutata positivamente, con la predisposizione e la presentazione, da parte della Giunta regionale, del progetto di legge in Assemblea legislativa. Sono poi previsti i pareri degli enti locali, la consultazione delle popolazioni interessate mediante referendum consultivo, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, fino all’eventuale approvazione finale della legge regionale di fusione da parte dell’Assemblea legislativa.

 

2. Il procedimento di fusione nei tre Comuni di Migliaro, Migliarino e Massa Fiscaglia nella Provincia di Ferrara.

I Comuni di Migliaro, Migliarino e Massa Fiscaglia già costituiti dal 2003 nell’associazione intercomunale “Basso Ferrarese” insieme ai comuni di Codigoro, Comacchio, Goro, Lagosanto, Mesola, e Ostellato per la gestione associata di funzioni e per la riorganizzazione di servizi su scala intercomunale, hanno espresso nel novembre del 2011, con questi stessi comuni (ad eccezione di Comacchio e Ostellato), la volontà e la determinazione di trasformare suddetta Associazione in Unione dei Comuni ampliando in essa le funzioni e il trasferimento di servizi, in modo da conferire loro maggior funzionalità, efficacia ed efficienza e portandoli ad agire in un bacino territoriale più ampio.

 

I Comuni di Migliaro, Migliarino e Massa Fiscaglia che già gestivano, peraltro, insieme ai comuni di Codigoro, Goro, Lagosanto e Mesola le funzioni attinenti alla polizia locale, al piano di zona sociale e sanitario, ai servizi e ai progetti informatici in particolare in materia di tributi ed urbanistica, nel dicembre del 2012, in attesa di addivenire alla succitata Unione di Comuni, hanno poi approvato con questi ultimi (con deliberazioni consiliari conformi) le convenzioni per la gestione associata delle ulteriori funzioni di pianificazione, protezione civile e catasto.

 

L’intento di proseguire e rafforzare la scelta di una gestione associata delle proprie funzioni è stato inoltre riconfermato anche in occasione della proposta di delimitazione dell’ambito territoriale ottimale ed omogeneo di cui alla L.R. 21/12/2012 n. 21 (art. 6 e ss), in virtù della quale è stato indicato un ambito ottimale ricomprendente i Comuni di Migliaro, Migliarino, Massa Fiscaglia, Codigoro, Comacchio, Goro, Lagosanto, Mesola.

 

Nell’ottica quindi di migliorare ulteriormente i risultati ottenuti ed offrire ai propri territori adeguati strumenti di programmazione e di gestione per il governo del territorio e per una crescita equilibrata dello stesso, i Comuni di Migliaro, Migliarino e Massa Fiscaglia hanno inteso fondersi in un unico Comune.

 

A tal fine è stato commissionato alla ditta POLEIS Consulting srl di Modena uno specifico studio, cofinanziato dalla Regione e dalla Provincia di Ferrara, per verificare la fattibilità di tale operazione di fusione ai sensi dell’art. 15 del D.lgs 267/2000 e della legge regionale 8 luglio 1996 n. 24 recante “Norme in materia di riordino territoriale di sostegno alle unioni e alle fusioni di comuni”.

 

Acquisiti pertanto i dati e le valutazioni relativi alla fattibilità del processo di fusione, i Comuni di Migliaro, Migliarino e Massa Fiscaglia hanno sollecitato l’iniziativa legislativa della Giunta regionale per la loro fusione, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, l.r. n. 24/1996 (istanza composta dalla deliberazione n. 8 del 05/03/2013 del Comune di Migliaro, dalla deliberazione n. 7 del 04/03/2013 del Comune di Migliarino e dalla deliberazione n. 7 del 04/03/2013 del Comune di Massa Fiscaglia, tutte approvate con le maggioranze dei due terzi dei consiglieri assegnati ai sensi del D.lgs 267/2000 art. 6 comma 4 previste per l’approvazione degli statuti comunali).

 

La Giunta regionale, aderendo a tale istanza assunta dai Comuni interessati nel rispetto dei quorum deliberativi previsti, procede ora a presentare il progetto di legge recante “Istituzione di nuovo Comune mediante fusione dei Comuni di Migliaro, Migliarino e Massa Fiscaglia nella Provincia di Ferrara” ritenendo sussistenti tutti i presupposti di forma e di sostanza necessari al fine di attivare la procedura di fusione.

La presente relazione accompagna il suddetto progetto di legge, illustrando i presupposti e gli elementi tecnici che la l.r. n. 24 del 1996 richiede a supporto del progetto di fusione.

 

Sul progetto di legge regionale è stato richiesto il parere alla Commissione I “Bilancio, affari generali e istituzionali” del Consiglio delle Autonomie Locali che, convocata per esprimere il parere ai sensi dell’art. 6 della legge regionale n. 13 del 2009, in data 11 aprile 2013, ha espresso parere favorevole, prot. n. 92140 del 11/4/2013.

 

3. Territorio del nuovo Comune

In conformità all’articolo 3, comma 1, l.r. n. 24/1996 (ai sensi del quale “Le modifiche delle circoscrizioni comunali e l’istituzione di nuovi Comuni possono riguardare esclusivamente territori contigui di Comuni appartenenti alla stessa Provincia”) i tre Comuni di Migliaro, Migliarino e Massa Fiscaglia afferiscono alla Provincia di Ferrara e sono tra loro contigui, come risulta dalle allegate rappresentazioni cartografiche.

 

I confini del nuovo comune generato dalla fusione dei comuni di Migliaro, Migliarino e Massa Fiscaglia, sono stati costruiti derivandoli dalle geometrie dei limiti amministrativi regionali del Database Topografico regionale rilascio 2008.

Le operazioni di fusione delle geometrie sono state eseguite mantenendo accuratamente congruenti gli archi esterni che compongono il nuovo confine comunale, in modo da garantire che le geometrie dei comuni adiacenti non abbiano subito alcuna modifica.

Al termine delle operazioni di generazione della nuova geometria sono stati eseguiti alcuni controlli per testare il risultato:

 

Controllo di correttezza topologica tra i poligoni originali e il risultato delle operazioni di fusione, rilevando la totale sovrapposizione degli archi di confine;

- Sovrapposizione dell’insieme dei fogli di mappa catastali dei comuni originari alla nuova geometria, rilevando la permanenza dell’accuratezza geometrica tra i precedenti confini e i nuovi;

- Sovrapposizione della nuova geometria alla Carta Tecnica Regionale scala 1:5.000, rilevando una perfetta congruenza con i limiti morfologici degli oggetti cartografici rappresentati.

 

Il nuovo comune avrà un’area di circa 115 Km quadrati, ed un perimetro di 57,06 Km. Si posiziona geograficamente all’interno della provincia di appartenenza, Ferrara, e confina con i comuni di Tresigallo a Nord-Ovest, Jolanda di Savoia e Codigoro a Nord, Lagosanto a Est e Ostellato a Sud.

 

4. Indicazioni di natura demografica, socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati e prospettive di organizzazione e gestione di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune

 

Comuni	Popolazione residente Gennaio 2012	Sup. in Km2	Abitanti per Km2
Migliaro	2.241	22,48	99,69
Migliarino	3.721	35,37	105,2
Massa Fiscaglia	3.615	57,87	62,47
Totale	9.577	115,72	267,36

 

Per una puntuale ricostruzione delle indicazioni di natura socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati, nonché per le prospettive di riorganizzazione e gestione unitaria di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune, si ritiene di rinviare ai contenuti dello studio di fattibilità come espressamente indicato nelle richiamate deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata richiesta l’iniziativa legislativa della Giunta regionale.

 

Lo studio, acquisito dalla Regione Emilia-Romagna nel Gennaio del 2013 ha evidenziato la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dall’art. 3 della L.R. 24/1996 esaminando nel dettaglio i seguenti temi:

 

1) la dimensione politica – istituzionale con riguardo alla quale si è posta attenzione alle politiche locali, allo sviluppo sostenibile, agli aspetti più propriamente economici (imprese, livello di reddito, tasso di occupazione etc), alle politiche dei servizi, ai servizi e funzioni interne alle amministrazioni e ai costi della politica;

2) la dimensione demografica al fine di ipotizzare e definire una adeguata strutturazione dell’ente, della sua organizzazione e dei suoi servizi;

3) le attività e gli adempimenti conseguenti alla fusione (ovvero l’unificazione dei servizi quali ad es. l’anagrafe o lo stato civile, le variazioni toponomastiche etc);

4) le esperienze associative esistenti per la gestione dei servizi per la programmazione e la progettazione di importanti funzioni riguardanti il territorio (Associazione intercomunale Basso ferrarese, CADF s.p.a, DELTA 2000, Parco del Delta del Po, ASP Delta Ferrarese etc);

5) gli aspetti economico patrimoniali collegati direttamente alla fusione arrivando a formulare una sintesi dei vantaggi conseguibili (vantaggi qualitativi, economici e finanziari);

6) l’analisi dei dati relativi all’organizzazione e alle funzioni di gestione del personale partendo dalle dotazioni attualmente esistenti nei Comuni e valutando l’impatto che potrebbe avere la gestione in forma unificata;

7) gli strumenti urbanistici nel contesto della fusione esaminando le problematiche connesse al percorso di uniformazione della pianificazione e della regolamentazione urbanistica;

8) le questioni attinenti all’area educativo-scolastica, socio-sanitaria, ricreativo-sportiva arrivando a sintetizzare per ciascuna di queste i rispettivi punti di forza e le sostanziali criticità.

 

5 . Illustrazione dei contenuti del progetto di legge regionale

Il progetto di legge regionale si compone di sei articoli.

 

L’articolo 1 è composto da quattro commi. Il comma 1 prevede l’istituzione del nuovo Comune nella Provincia di Ferrara, mediante fusione dei tre Comuni di Migliaro, Migliarino e Massa Fiscaglia, a decorrere dal 1° gennaio 2014. La scelta della data di decorrenza del 1° gennaio consente di semplificare l’adozione di una serie di atti, soprattutto di natura economico finanziaria, e permette di programmare le prime elezioni del nuovo Comune in coincidenza con la tornata elettorale amministrativa generale del 2014, riducendo al minimo il lasso di tempo in cui il nuovo Comune dovrà essere retto da un organo straordinario. Il comma 2 dà atto del fatto che la denominazione del nuovo Comune sarà definita a seguito del referendum consultivo, che deve obbligatoriamente essere indetto, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, anche per modificare le denominazioni dei Comuni. Al riguardo, nelle deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata proposta l’istanza alla Giunta regionale, è stata individuata una rosa di possibili denominazioni del nuovo Comune (Terre di Fiscaglia, Riva del Volano, Riviera del Volano, Terredimezzo, Antica terra di Fiscaglia) la cui scelta sarà quindi rimessa a quesito referendario. Il comma 3 precisa che il territorio del nuovo Comune è costituito dal territorio dei Comuni d’origine, come da allegata cartografia descritta ed elaborata secondo le modalità di cui al paragrafo 3 della presente relazione. Il comma 4 rinvia all’Osservatorio regionale del processo di fusione dei Comuni già istituito ai sensi dell’art.4 comma 5 della L.R. 07 febbraio 2013 n.1 (per il progetto di fusione della Valsamoggia) e finalizzato a monitorare gli effetti che scaturiscono dal processo di fusione in tutti i settori amministrativi di competenza regionale ed il concreto impatto del processo di fusione su cittadini, enti pubblici ed imprese precisando che lo stesso risulterà composto, oltre che dai funzionari regionali anche da funzionari del nuovo Comune e, sulla base di accordi con i competenti organi, anche da funzionari di altre amministrazioni.

 

L’articolo 2 contiene norme di natura ricognitiva declinate in due commi, nei quali, in conformità alle disposizioni di cui agli articoli 15, comma 2 e 16 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si ribadisce che lo Statuto del nuovo Comune può prevedere che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi, nonché l’istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse, prevedendo anche organi eletti a suffragio universale diretto. Il comma 2 precisa altresì che agli amministratori dei municipi si applica la disciplina sullo status nei limiti previsti dalla legge statale,  competente in materia in via esclusiva.

 

L’articolo 3 contiene una serie di norme volte a regolare la successione nei rapporti giuridici, finanziari, patrimoniali. Il comma 1 prevede il generale subentro del nuovo Comune nella titolarità delle posizioni e dei rapporti giuridici attivi e passivi afferenti ai Comuni d’origine, ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge regionale n. 24 del 1996 a cui fanno seguito le norme sul trasferimento al nuovo Comune dei beni demaniali e patrimoniali (comma 2) e sul trasferimento del personale dei preesistenti Comuni al Comune di nuova istituzione (comma 3). Il comma 4 dispone la vigenza degli strumenti urbanistici dei preesistenti Comuni con riferimento agli ambiti territoriali d’origine dei Comuni che li hanno approvati, sino a quando non vi provvederà il Comune di nuova istituzione, ai sensi dell’art. 14, comma 3 della legge regionale n. 24 del 1996.

 

L’articolo 4 dispone la concessione dei contributi regionali nel rispetto ed in parziale aggiornamento dei criteri individuati dall’art. 16 della l.r. 30 giugno 2008, n. 10, precisando, al comma 1, che i criteri di quantificazione sono dati dalla popolazione e dal territorio complessivi, dal numero dei Comuni e dal volume complessivo delle spese correnti. Sulla base di tali criteri, come specificati nell’ambito del programma di riordino territoriale ai sensi del citato art. 16, il comma 2 definisce la quantificazione del contributo ordinario della durata complessiva di quindici anni, di ammontare costante nel tempo, e di entità pari a 195.000 euro l’anno. Oltre al contributo ordinario è previsto anche un contributo straordinario in conto capitale, a titolo di compartecipazione alle spese iniziali, della durata di tre anni e pari a 150.000 euro all’anno, ai sensi dell’art. 16, comma 4 della legge regionale n. 10 del 2008 (comma 3). Il comma 4 conferma per il nuovo Comune, per i dieci anni successivi alla sua costituzione, priorità assoluta nei programmi e nei provvedimenti regionali di settore che prevedono contributi a favore degli enti locali, come già previsto dall’articolo 16, comma 6, della legge regionale n. 10 del 2008 e lo equipara ad una Unione di Comuni ai fini dell’accesso ai contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni, ad eccezione che per i contributi regolati dal programma di riordino territoriale. Tale previsione intende non privare il Comune di nuova istituzione, che nasce da una Unione di Comuni, della possibilità di accedere a contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni; la fusione infatti realizza al massimo grado l’intercomunalità, assai più di quanto non possa conseguirsi attraverso altri modelli associativi. Il comma 5 impegna altresì la Regione, ove compatibile con le norme in vigore, a supportare il nuovo Comune anche mediante cessione di quota del patto di stabilità territoriale di cui alla legge regionale 23 dicembre 2010, n. 12 (Patto di stabilità territoriale della Regione Emilia-Romagna), anche ai fini dell’ottimizzazione degli investimenti finanziari di sostegno previsti dall’intero articolo 5.

 

L’articolo 5 rappresenta una norma finanziaria che prevede che, ai sensi dell’art. 37, della legge regionale 15 novembre 2001, n. 40, agli oneri derivanti dall’applicazione della legge di fusione si provvede con l’istituzione di apposite unità previsionali di base e relativi capitoli, che verranno dotati della necessaria disponibilità.

 

Infine, l’articolo 6 contiene disposizioni volte a regolare la fase transitoria, dall’istituzione del nuovo Comune fino alla prima elezione dei relativi organi, nella tornata elettorale del 2014. Il comma 1 prevede che i Sindaci dei Comuni di origine, entro il 31 dicembre 2013, d’intesa tra loro, formulino proposte e adottino provvedimenti utili per consentire la piena operatività del nuovo Comune dal 1° gennaio 2014, sia con riguardo all’organizzazione amministrativa sia in riferimento a tutti gli interessi primari dei cittadini, con l’obiettivo di garantire continuità nell’accesso alle prestazioni ed evitare qualsiasi aggravamento in capo ai cittadini stessi. Il comma 2 istituisce un organismo consultivo composto dai Sindaci dei preesistenti Comuni di origine, con il compito di collaborare con il Commissario governativo e fornire ausilio allo stesso nella fase istitutiva del nuovo Comune.