Testo
Verbale n. 4
Seduta dell'8 settembre 2009
Il giorno 8 settembre 2009 alle ore 10,30 si è riunita presso la
sede dell'Assemblea Legislativa in Bologna Viale A. Moro 50, la
Commissione Attuazione dello Statuto convocata con nota Prot. n.
24125 del 2 settembre 2009.
Partecipano alla seduta i Commissari:
Cognome e Nome Qualifica Gruppo Voto
LOMBARDI Marco Presidente Forza Italia - Popolo 2 presente
della Libertà
BORGHI Vice Partito Democratico 4 presente
Gianluca Presidente
VARANI Gianni Vice Forza Italia - Popolo 5 presente
Presidente della Libertà
BARBIERI Marco Componente Partito Democratico 3 presente
BORTOLAZZI Componente Partito dei Comunisti 1 assente
Donatella Italiani
BOSI Mauro Componente Partito Democratico 3 presente
DELCHIAPPO Componente Misto 1 assente
Renato
DONINI Monica Componente Partito della Rifondazione 2 assente
Comunista
ERCOLINI Componente Partito Democratico 4 presente
Gabriella
GUERRA Daniela Componente Verdi per la pace 1 assente
LEONI Andrea Componente Forza Italia - Popolo 1 presente
della Libertà
MAJANI Anna Componente Partito Democratico 1 assente
MANFREDINI Componente Lega Nord Padania 3 presente
Mauro Emilia e Romagna
MAZZA Ugo Componente Sinistra Democratica per il 2 presente
Socialismo Europeo
MONACO Carlo Componente Per l'Emilia-Romagna 1 assente
NANNI Paolo Componente Italia dei Valori 1 assente
con Di Pietro
NERVEGNA Componente Forza Italia - Popolo 1 presente
Antonio della Libertà
NOE' Silvia Componente Unione dei Democratici 1 assente
Cristiani e
Democratici di Centro
SALSI Laura Componente Partito Democratico 5 assente
VECCHI Alberto Componente Alleanza nazionale - 4 presente
- Popolo della Libertà
ZANCA Paolo Componente Uniti nell'Ulivo - SDI 3 presente
E' presente il consigliere Mario MAZZOTTI in sostituzione del
consigliere Laura SALSI
Ha partecipato alla seduta: R. Ghedini (Serv. Informazioni per la
stampa).
Presiede la seduta: Marco Lombardi
Assiste il segretario: Nicoletta Tartari
Resocontista: Nicoletta Tartari
Il Presidente dichiara aperta la seduta alle ore 10,45.
Sono presenti i consiglieri Barbieri, Borghi, Ercolini, Leoni,
Manfredini, Mazza, Mazzotti, Nervegna, Salsi e Zanca.
Approvazione verbali n. 2 del 14 luglio 2009 e n. 3 del 22 luglio
2009.
La Commissione approva all'unanimità dei presenti.
Entrano i consiglieri Vecchi e Bosi.
Programmazione lavori della Commissione.
Il presidente LOMBARDI comunica alla Commissione che il consigliere
Mazza ha inviato una richiesta all'Ufficio di presidenza della
Commissione affinché venga posto all'ordine del giorno la sua
proposta di modifica del Regolamento interno dell'Assemblea (ogg.
4588). Informa che l'oggetto sarà posto all'ordine del giorno
terminata la trattazione dei progetti di legge attualmente all'esame
della Commissione. Si tratta del progetto di legge istitutivo del
CAL (ogg. 4754), oggi all'ordine del giorno, su cui è possibile
prevedere un'occasione di ulteriore approfondimento, da valutare
insieme al relatore, che potrebbe consistere in un incontro con le
associazioni rappresentative delle autonomie locali nella prossima
settimana. Nella settimana successiva, e precisamente nel pomeriggio
di lunedì 21, come richiesto dal relatore consigliere Mazza, sarà
convocata anche l'udienza conoscitiva sull'altro progetto di legge
all'esame della Commissione, l'ogg. 4624 in tema di partecipazione.
Infine, il presidente segnala che per lunedì 28 settembre si sta
organizzando una tavola rotonda sul ruolo dei Parlamenti nel
processo decisionale europeo, in cui si discuterà anche degli
sviluppi della l.r. 16/2008, esaminata dalla Commissione nello
scorso anno. Alla tavola rotonda, in cui sono previsti, tra gli
altri, gli interventi del presidente medesimo, del vicepresidente
Borghi e della presidente Donini, parteciperanno studiosi,
parlamentari nazionali ed europei.
Entra il consigliere Varani.
Si passa quindi all'esame dell'oggetto:
4754 - Progetto di legge d'iniziativa dei consiglieri Lombardi e
Borghi: Istituzione del Consiglio delle Autonomie locali (16 07
09)
Il consigliere relatore ZANCA, procedendo all'illustrazione del
progetto di legge, chiede di distribuire ai commissari della
documentazione da lui fornita, consistente in una tavola sinottica
che riassume la disciplina del Consiglio delle autonomie locali
(CAL) adottata nelle otto Regioni che, con previsioni legislative
anche diverse fra loro, finora hanno attuato l'istituto. Osserva
preliminarmente che il CAL è un istituto previsto dallo Statuto in
osservanza con il dettato dell'art. 123 della Costituzione. Già con
Regolamento interno dell'Assemblea è stata anticipata quella parte
di disciplina delle funzioni del CAL che incide sull'esercizio delle
funzioni proprie dell'Assemblea legislativa; così, il progetto di
legge in esame, che consta di pochi articoli, ha ad oggetto
soprattutto la costituzione e le modalità di funzionamento del CAL.
Va tenuto presente che in Emilia-Romagna questo istituto non parte
da zero, dato che esiste da oltre dieci anni un organismo di
consultazione e concertazione tra enti locali e Regioni: la
Conferenza Regione-Autonomie locali (CRAL), istituita con la l.r.
3/1999, che recepiva le riforme Bassanini, e successivamente
modificata dalla l.r. 11/2001 e dalla l.r. 6/2004. Oggi, di fatto,
la CRAL opera in regime di prorogatio in attesa dell'insediamento
del nuovo organo. Già nella discussione sullo Statuto è emerso che,
in merito al CAL, il nodo riguarda il rapporto tra esecutivo ed enti
locali e l'esercizio della funzione legislativa dell'Assemblea; più
volte è stato evidenziato come punto critico la prassi vigente -
coerente peraltro con le previsioni della l.r. 3/1999 - nella quale
l'esecutivo concorda in sede di confronto con gli enti locali una
serie di elementi e questo, di fatto, limita la possibilità di
intervento del legislatore. Con lo Statuto, il Regolamento interno e
il presente progetto di legge sono operati decisi cambiamenti in
questa prassi consolidata, dato che il CAL viene incardinato
nell'Assemblea legislativa: come previsto dal Regolamento, la
funzione prioritaria del CAL di fornire pareri in relazione ai
provvedimenti che riguardano gli enti locali - ferma restando la
possibilità di fornire ulteriori altri pareri, anche su richiesta
della Giunta - è inserita all'interno della procedura legislativa.
Dunque non v'è più un rapporto, spesso antecedente alla
presentazione dei progetti di legge, tra Giunta ed enti locali, ma
il baricentro del confronto si sposta in Assemblea legislativa;
considera che non bastino gli accorgimenti istituzionali a
determinare l'assetto delle relazioni, ma l'intento del progetto di
legge è, appunto, lo spostamento dei rapporti con gli esecutivi
degli enti locali verso l'Assemblea. Il relatore prosegue segnalando
che un altro tema di dibattito riguarda la composizione del CAL, che
il progetto di legge prevede sia costituita dai Sindaci dei Comuni
capoluogo e dei Comuni maggiori, dai Presidenti delle Province e da
una quota di altri Sindaci, in rappresentanza degli altri Comuni, di
cui almeno la metà appartenenti a Comuni montani. Ritiene opportuno
procedere a precisare, nel corso dell'esame del progetto di legge,
la definizione di Comune montano, specificando quale criterio si
debba avere a riferimento (altitudine, appartenenza a Comunità
montane o altro), dato che, secondo alcuni criteri, possono essere
annoverati tra i montani fino a 225 comuni sui 341 della regione,
che amministrano però solo 450.000 abitanti circa. Sempre per quanto
riguarda la composizione del CAL, ritiene inoltre utile riflettere
sul dato dei comuni minori (magari avendo riguardo ai dati Istat,
più aggiornati rispetto a quelli del censimento 2001): solo una
cinquantina di comuni, nella nostra regione, hanno più di 15.000
abitanti, moltissimi sono quelli al di sotto dei 5.000 abitanti.
Considerato, infine, che l'approvazione del progetto di legge in
esame farà cadere il meccanismo previsto dalla l.r. 3/1999,
occorrerà valutare l'eventuale necessità di una norma transitoria o
finale. Concludendo, e riprendendo quanto comunicato dal presidente
a proposito della programmazione dei lavori, ritiene che un'udienza
conoscitiva rivolta a tutti i Comuni potrebbe ottenere uno scarso
risultato, mentre ritiene più utile sentire il parere, secondo le
modalità che verranno individuate, delle associazioni delle
autonomie territoriali.
Il consigliere VARANI, avendo ben presente i vincoli costituzionali
e statutari vigenti in tema di istituzione del CAL (anche se privi
di sanzione, in caso di inottemperanza), rileva che l'argomento fa
riemergere le criticità esposte in più occasioni, trasversalmente, a
proposito del ruolo centrale ed esclusivo attribuito agli esecutivi
nell'azione politico-amministrativa. Non crede che un riequilibrio
della composizione del CAL con l'inserimento delle minoranze
costituisca la soluzione al problema, ma ritiene che si sia di
fronte ad un ulteriore indebolimento dell'Assemblea legislativa,
operato tramite la creazione, in definitiva, di un ulteriore forte
organismo di concertazione degli esecutivi (che, tra l'altro,
potrebbe portare a ulteriori burocrazia e procedure), di fronte al
quale sarà ben difficile che l'Assemblea possa eventualmente porsi
anche in contrapposizione. Non sarebbe proprio l'Assemblea
legislativa chiamata a rappresentare le comunità locali e la rete
istituzionale locale? Ricorda che si è proceduto a modificare lo
Statuto, riportando a 50 il numero dei consiglieri, proprio per
rispondere ad una domanda di alleggerimento della politica e delle
istituzioni, ma con il CAL - pur, ripete, se trattasi di istituzione
prevista costituzionalmente e statutariamente - si corre il rischio
di tornare indietro su questo fronte, creando una sorta di camera
di compensazione - che, tra l'altro, nell'opinione pubblica
potrebbe non avere un buon impatto - in cui l'esecutivo prende e
verifica tutte le sue decisioni, con un conseguente ulteriore
ridimensionamento del ruolo del Parlamento regionale.
Esce il consigliere Nervegna.
Il consigliere MAZZA ricorda che si è discusso a lungo
dell'argomento, con posizioni differenti, in sede di esame sia dello
Statuto che del Regolamento interno. Dopo un periodo di silenzio ci
si trova oggi di fronte a questo progetto di legge che,
evidentemente, è il frutto di un accordo politico raggiunto dalla
maggioranza relativa delle forze di maggioranza con la minoranza.
Come emerge anche dal materiale distribuito in seduta, sono
possibili diverse scelte in tema di rappresentanza: per esempio,
Puglia e Umbria hanno deciso che siano i Consigli comunali ad
eleggere il rappresentante del Comune nel CAL. Non è un caso se
l'organo non si chiama Consiglio degli esecutivi, ma Consiglio delle
autonomie locali, rappresentate dai Consigli comunali, oltre che dai
Sindaci. Consentire ai Consigli comunali di eleggere il proprio
rappresentante - che con ogni probabilità sarebbe comunque il
Sindaco, ma non obbligatoriamente - significa attribuire un ruolo
alle autonomie locali, ma questa possibilità non è stata considerata
dal progetto di legge. Rammenta che aveva sostenuto la necessità di
garantire almeno un diritto di tribuna alle forze che non sono
rappresentate dai Sindaci e prende atto che queste proposte non sono
state prese in considerazione, essendo mancato un confronto che
portasse ad un percorso comune. Considera opportuno chiudere la
legislatura con il completamento delle attuazioni statutarie e
pertanto non intende far rallentare la discussione, ma ritiene che
la proposta in esame non sia adeguata agli obiettivi di governo
della Regione e manifesti una tendenza che segnala con
preoccupazione, cioè il sostanziale progressivo esproprio di
funzioni di tutti i consigli elettivi, dal livello locale a quello
nazionale. La responsabilità di questo, tuttavia, è anche della
stessa Assemblea legislativa: così, per esempio, quando è stato
deciso - lui contrario - che le assemblee dei sindaci nelle
associazioni intercomunali si arrogassero funzioni proprie dei
consigli comunali. Ancora, quando non è stata approvata la sua
proposta, avanzata nel corso dell'ultima modifica della l.r.
20/2000, affinché gli accordi di programma dovessero essere
sottoposti all'Assemblea legislativa, ciò che avrebbe comportato un
passaggio di funzioni oggi in capo al Presidente della Giunta
all'Assemblea, che poteva dunque esprimersi. In definitiva, se
questo clima non cambierà con la prossima legislatura, è facile
prevedere che molto difficilmente un atto approvato dal CAL trovi
una forte volontà politica contraria in Assemblea legislativa. Non
conferire autonomie ai Consigli comunali, facendo loro eleggere i
propri rappresentanti in seno al CAL, finisce così col mettere
ancora di più l'Assemblea legislativa in condizioni di debolezza,
perché agisce dopo l'espressione del parere del CAL. Conclude
ribadendo che prende atto che nella redazione del progetto di legge
non si è tenuto conto della discussione già svolta con lo Statuto e
il Regolamento e che, pertanto, seguirà con attenzione lo sviluppo
della discussione.
Entra il consigliere Nervegna, esce il consigliere Varani.
Il consigliere BORGHI considera che con il progetto di legge in
esame si giunge all'epilogo dell'attuazione dello Statuto su un
aspetto di rilevanza fondamentale quale è quello della relazione tra
autonomie locali e Assemblea legislativa e Regione in senso ampio.
Si tratta di un argomento che è stato oggetto di approfondimento ed
ha fatto molto discutere; tutte le posizioni sono dotate di
fondamento, ma occorreva ad un certo punto scegliere e la proposta
avanzata va, realisticamente e in modo molto concreto, a definire
gli strumenti con cui la relazione enti locali-Regione si definirà
nei prossimi anni, tenendo conto delle esperienze svolte. Non è
convinto che legare la rappresentanza nel CAL ai Consigli comunali
garantirebbe un quid pluris rispetto alla scelta, coerente, di
incardinare la relazione con i rappresentanti degli esecutivi, pur
valutando le potenzialità ma anche i limiti che l'esperienza ha
dimostrato, laddove si è via via affievolita l'attenzione degli
stessi enti locali verso la sede di confronto istituzionale della
CRAL. Non ritiene che una rappresentanza composta dai sindaci
piuttosto che scelta dalle assemblee elettive dei Comuni possa né
pregiudicare né esaltare il ruolo dell'Assemblea legislativa, la cui
continua legittimazione rispetto ai bisogni della comunità regionale
deve essere ricercata nei lavori di Commissione e d'Aula, e in tutte
le istanze nelle quali i componenti dell'Assemblea possono e debbono
agire politicamente e socialmente. Rendere istituzionalmente normata
la relazione con le autonomie territoriali non può che favorire la
trasparenza, ciò che avvantaggia anche la stessa Assemblea
legislativa. Concludendo, anche in considerazione dell'ormai
prossimo termine della legislatura, concorda sull'opportunità
espressa dal presidente e dal relatore affinché la Commissione,
piuttosto che convocare un'udienza conoscitiva con tutti gli oltre
350 enti locali, senta le rappresentanze degli enti locali della
regione. Auspica che entro il termine della legislatura sia
possibile non solo approvare la legge ma anche eleggere il CAL,
mettendo così la prossima Assemblea legislativa in condizione di
instaurare una relazione con una rappresentanza del sistema delle
autonomie territoriali già istituita.
Esce il consigliere Barbieri.
Il consigliere relatore ZANCA sottolinea che, sostanzialmente, con
il progetto di legge in esame non si sta istituendo un nuovo
istituto ma, di fatto, si sta modificando una pratica già in essere.
Infatti, già oggi esiste il coinvolgimento delle autonomie locali
nelle politiche, come per esempio emerge dalla lettura di molte
deliberazioni di Giunta, nella quale si menziona l'acquisizione dei
pareri della CRAL, che però l'Assemblea non vede mai. Con questo
disegno di legge si sposta l'asse di riferimento, dato che il CAL
avrà come interlocutore innanzitutto l'Assemblea e i suoi atti
saranno incardinati nel procedimento assembleare, come si evince
soprattutto dal Regolamento, e non esterni e antecedenti allo
stesso, come oggi accade. Per quanto riguarda la questione se
debbano essere componenti del CAL gli esecutivi o i rappresentanti
delle assemblee elettive, anche senza considerare che le ultime
elezioni amministrative hanno portato alla formazione di diversi
schieramenti di maggioranza, ritiene più utile per la stessa
funzione del CAL che vi siedano i rappresentanti degli esecutivi,
maggiormente in grado di garantire che i provvedimenti discussi e
adottati dall'Assemblea legislativa abbiano ricevuto un parere di
peso da parte di chi sarà poi coinvolto nella loro pratica
attuazione (ciò che ovviamente prescinde dalla parte politica che
esprime i singoli esecutivi). Senza tenere conto, tra l'altro, che
l'elezione dei rappresentanti dei Consigli comunali dovrebbe anche
prevedere ulteriori meccanismi di rappresentanza, a meno di non
voler immaginare un CAL di oltre 350 componenti. Dunque la scelta di
prevedere come componenti i Sindaci e i Presidenti di provincia è,
se non la più giusta, la più razionale per evitare di innescare
meccanismi che possono portare a dibattiti approfonditi ma che
rischiano di non essere particolarmente efficaci dal punto di vista
della stessa funzione attribuita al CAL. Ricorda inoltre che anche i
consiglieri regionali possono formulare richieste di parere al CAL.
In conclusione, ribadisce che il progetto di legge, operando i
chiarimenti enunciati durante l'illustrazione, può cambiare una
situazione attuale che da più parti è stata giudicata
insoddisfacente.
Il presidente LOMBARDI, udite le opinioni espresse in proposito,
conferma l'intenzione di sentire sul progetto di legge in esame le
rappresentanze degli enti locali nel corso di un incontro
dell'Ufficio di presidenza della Commissione allargato ai commissari
che vorranno partecipare. L'incontro potrà essere tenuto la prossima
settimana e in tal senso verrà inviata comunicazione a tutti i
commissari.
La seduta termina alle ore 11,35.
Approvato nella seduta del 13 ottobre 2009.
Il Segretario Il Presidente
Nicoletta Tartari Marco Lombardi